El Tribunal Penal Internacional nació el 1 de julio de 2002. Para sus defensores, la nueva corte representa nada menos que un hito en la evolución de la justicia mundial. Los opositores del tribunal también lo definen en términos altamente dramáticos. La administración Bush dice estar tan preocupada que el tribunal se vaya a embarcar en causas de motivación política contra ciudadanos estadounidenses que ha comenzado una campaña mundial para lograr acuerdos de inmunidad con otros países, mientras retira la ayuda militar a aquellos que se niegan. Sin embargo, en el futuro inmediato, el impacto del tribunal puede ser mucho menos importante de lo que vaticinan sus defensores y opositores. El establecimiento del Tribunal Penal Internacional presenta un raro acontecimiento de enorme resonancia simbólica, cuyos efectos prácticos probablemente serán de carácter modesto, al menos en los tiempos venideros.

La televisión en un bar de Kraljevo, Servia, muestra la cobertura en vivo del ex Presidente Slobodan Milosevic defendiéndose ante el Tribunal de los Crímenes de la Guerra de Yugoslavia en La Haya. El tribunal fue un precursor importante del Tribunal Penal Internacional. Foto © George Georgiou | Panos

Se ha discutido durante largo tiempo la idea de un tribunal permanente que podría juzgar a individuos por los peores crímenes internacionales. Como comenta Marlies Glasius sobre este tema, dicho cuerpo jurídico se propuso por primera vez en el siglo XIX, al mismo tiempo que las primeras codificaciones de las leyes de la guerra. La idea se revisó después de la Segunda Guerra Mundial, pero cayó víctima de la parálisis institucional de la Guerra Fría. Finalmente, en la década de 1990, se revisó de nuevo a través de la iniciativa del país caribeño de Trinidad y Tobago, el cual pensó que podría usarse contra narcotraficantes. En su lugar, influenciado por los tribunales de la ex Yugoslavia y Rwanda, evolucionó hacia la institución que ahora existe: un tribunal con jurisdicción sobre crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y el genocidio.

El tribunal se propone evitar o castigar los crímenes del futuro; no puede procesar a personas por crímenes cometidos antes de que fuera establecido. Pero su capacidad de exigir responsabilidades por estos crímenes se extiende sólo hasta los límites de su jurisdicción — y ésta queda reducida de una manera crucial. Desde sus primeros pasos se acordó que el tribunal sería una organización basada en un tratado — es decir, que los estados tendrían que convertirse en miembros ratificando su estatuto (el Estatuto de Roma, como se le conoce formalmente). Los países que no se unen al tribunal no están obligados a cooperar con él, y la mayoría de los crímenes que se comentan en esos países quedará fuera de la jurisdicción de la corte. Todavía nos queda mucho que recorrer para alcanzar un tribunal universal que pueda juzgar todas las atrocidades del mundo.

Limitaciones en Soberanía

En cualquier caso, el tribunal cuenta con poderes que van más allá de lo que los países más preocupados por su soberanía (como Estados Unidos) esperaban que alcanzara. Por ejemplo, el tribunal tiene jurisdicción no sólo sobre los crímenes cometidos por las personas de los países signatarios, sino también sobre crímenes cometidos en el territorio de un país miembro. De esta manera, personas de otros países no miembros pueden ser juzgadas por el tribunal, si están acusadas de cometer crímenes de guerra en un país que sea miembro de la corte. Así que incluso si Estados Unidos no ha ratificado el estatuto, un estadounidense puede ser acusado formalmente por crímenes cometidos en, por ejemplo, Afganistán o Bosnia.

Otro poder significativo que logró el tribunal durante el proceso negociador (no se encontraba en el primer borrador de estatuto preparado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas) fue que al fiscal se le otorgó el derecho de iniciar procesos en virtud de su propia autoridad. Siempre se visionó que los estados miembros del tribunal, o del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, podrían referir casos a la corte — pero dar al fiscal su propio poder de iniciar sus propios casos aparta a la corte de la influencia de la política de las potencias internacionales, y la convierte en algo más parecido al núcleo de un nuevo sistema jurídico internacional. Es más fácil pensar que un fiscal independiente puede procesar un caso contra un ciudadano de un país poderoso que imaginarse que el gobierno de otro país lo pudiera hacer, a riesgo de represalias económicas, diplomáticas o incluso militares.

Los jueces de una audiencia preliminar de ocho hutus acusados de genocidio contra los tutsis, en el tribunal de los crímenes de la guerra de Rwanda, en Arusha, Tanzania. El tribunal de Rwanda es parte de la serie de cortes establecidas en años recientes como parte del incipiente movimiento pro justicia internacional. Foto © Paul Lowe | Panos

Una cuestión final que se planteó durante las negociaciones sobre el estatuto del tribunal tuvo que ver con su relación con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estados Unidos propuso que el Consejo de Seguridad tendría que aprobar cualquier procesamiento antes de que se permitiera realizarse. Esto hubiera dado a cualquiera de los cinco miembros permanentes del Consejo (incluyendo a Estados Unidos, Rusia y China) la capacidad de detener por completo un procesamiento — lo cual hubiera asegurado efectivamente que ningún ciudadano de esos países sería encausado por el tribunal. La conferencia diplomática responsable de finalizar el estatuto rechazó esta propuesta, y ofreció la siguiente alternativa: el Consejo de Seguridad tendría el derecho a bloquear cualquier procesamiento por un periodo renovable de un año, si determinara que realizarlo significaría una amenaza a la paz y seguridad internacional. Esta fórmula dio como resultado que el Consejo de Seguridad conservara la autoridad ulterior sobre su jurisdicción de paz y seguridad, y a la vez aseguró que ningún país pudiera bloquear la autoridad de la corte unilateralmente. Es decir, para suspender un procesamiento ahora haría falta que se realice una votación con este efecto de la mayoría de los miembros del Consejo.

De todas estas maneras, como detalla Antonio Cassese en su ensayo en esta revista, el Tribunal Penal Internacional representa otro paso hacia el sistema de derecho internacional que va más allá de la soberanía estatal. La institución proclama el interés de la humanidad en el principio de que quienes cometan los crímenes internacionales más graves deben rendir responsabilidades. Efectivamente, como nos muestra Marlies Glasius en su artículo, un factor determinante para que el tribunal se hiciera tan poderoso fue el surgimiento de varios grupos no gubernamentales internacionales que siguieron de cerca las negociaciones, movilizaron la opinión pública y cabildearon por la inclusión de medidas que consideraron significativas. Estos grupos — los cuales Glasius llama “la sociedad civil global” — pueden verse como representación del tipo de sociedad internacional a la que el tribunal parece dirigirse, y al mismo tiempo como una poderosa influencia que impulsa aún más a la corte en la dirección internacionalista.

Crímenes Más Allá del Alcance del Tribunal

Sin embrago, el Tribunal Penal Internacional no es ni mucho menos un gigante global todopoderoso, como indica Cassese. Primeramente, la gran mayoría de los peores crímenes del mundo los cometen los gobiernos contra sus propios ciudadanos, como ocurrió con el genocidio en Rwanda, y éstos pueden estar fuera del alcance de la corte. Los ciudadanos de los países que no han ratificado el estatuto del tribunal no pueden ser procesados por crímenes que hayan cometido dentro de su propio territorio (a no ser que el Consejo de Seguridad vote en favor de referir la situación a la corte). Inevitablemente, los países que se han unido al tribunal tienden a ser principalmente aquellos que respetan y observan el imperio de la ley — sería ingenuo describir la institución como un tribunal de y para los piadosos, pero hay un cierto grado de verdad en esta descripción.

Es por tanto probable que muchos de los primeros casos del tribunal vendrán de países cuyos gobiernos simpaticen con los ideales del derecho internacional — pero que no tienen control absoluto sobre su territorio: países como la República Democrática del Congo, Afganistán o Colombia. En estos casos, los países pueden haberse unido al tribunal como parte de una estrategia para restaurar el imperio de la ley, casi como una declaración de los valores con los que esperan que sus gobiernos se identifiquen. (La situación en Colombia, no obstante, se ha complicado debido a un cambio de régimen y continuas discusiones sobre legítimo alcance de los acuerdos de amnistía, como se indica más adelante.)

En cualquier caso, incluso cuando el tribunal puede iniciar un caso contra un sospechoso, no tiene la potestad de arrestarlo. Depende del apoyo de los gobiernos entregar los sospechosos que estén bajo su custodia, o usar sus fuerzas policiales o militares para arrestarlos. Como nos muestra la historia del tribunal de crímenes de guerra de la ex Yugoslavia, esto no siempre puede darse por descontado. Dos de los sospechosos más buscados que enfrentan cargos ante el tribunal de la ex Yugoslavia, Radovan Karadzic y el General Ratko Mladic, han permanecido fugados durante ocho años pese a la presencia de decenas de miles de efectivos de la OTAN en el territorio donde al menos uno de ellos está localizado.

Un Tribunal de Ultima Instancia

Otra característica importante del Tribunal Penal Internacional es que no tiene preponderancia sobre las cortes nacionales (a diferencia de los tribunales de la ex Yugoslavia y Rwanda) sino que sólo puede procesar casos que los países involucrados ignoren. Este principio — conocido por su término técnico de “complementariedad” — convierte efectivamente al TPI en una corte de última instancia. El estatuto dice que el tribunal sólo puede comenzar un procesamiento cuando un estado que tenga jurisdicción sobre el caso (lo cual normalmente significa el país del sospechoso) se muestre “reacio o incapaz de realizar genuinamente la investigación o procesamiento”. En otras palabras, a cualquier país que posea un sistema legal creíble y funcional se le dará la oportunidad de mostrar que está investigando los alegatos por sí mismo, y bajo esas circunstancias, el Tribunal Penal Internacional no procesará el caso.

Es por supuesto el TPI quien juzgará si el país en cuestión está investigando genuinamente el caso. Pero el estatuto concede amplia autonomía al tribunal para desestimar una decisión nacional en este sentido: dice, entre otras cosas, que la gestión del país debe realizarse con “el propósito de escudar a la persona de responsabilidades criminales”. En otras palabras, no se supone que el tribunal deba reevaluar el veredicto de una investigación nacional genuina, sino que sólo se debe centrar en los casos en los que las autoridades nacionales violen descaradamente los requisitos de la justicia.

La cláusula de complementariedad también parece permitir espacios para que los estados decidan no procesar a un individuo o grupo de personas en particular en pos de la reconciliación nacional — tal y como hizo Sudáfrica, por ejemplo, con su Comisión de la Verdad y la Reconciliación. El presidente del TPI, Philippe Kirsch, dijo en un reciente discurso al Real Instituto de Asuntos Internacionales de Londres que “algunas amnistías limitadas pueden ser compatibles” con las obligaciones genuinas de investigar o procesar casos según el estatuto. Al mismo tiempo, parece posible que el tribunal no reconozca extensas cláusulas de amnistías establecidas por regímenes criminales para proteger a sus propios funcionarios. La manera precisa en la que se logrará este equilibrio surgirá a través de las decisiones del tribunal y se espera que será uno de los aspectos más vigilados de su labor.

Este será el caso particular de América Latina, como muestra Margaret Popkin en su ensayo. Ninguna otra región del mundo ha tenido un debate público comparable sobre las relaciones entre reconciliación y justicia después de los crímenes masivos cometidos por funcionarios del estado. Como indica Popkin, muchos países latinoamericanos han sido incapaces de obligar a que personas rindan cuentas por torturas, desapariciones forzadas y ejecuciones realizadas por funcionarios públicos en tiempos recientes — pero el establecimiento del TPI puede ayudarlos a acercarse a estándares internacionales en el futuro. Las cuestiones más difíciles, nos relata, es probable que surjan en el caso de Colombia, donde sigue dándose un violento conflicto armado, y donde el nuevo gobierno ha incluido las amnistías como incentivo para que individuos y grupos cesen de combatir.

¿Será el Tribunal Político?

El Tribunal Penal Internacional representa un compromiso alcanzado cuidadosamente entre dos ideas: que los países primero de todo sean responsables de la administración del imperio de la ley en su territorio, y que obligar a las personas a rendir cuentas de los crímenes más graves según el derecho internacional es fundamentalmente una preocupación internacional además de nacional. Existen numerosos mecanismos para evitar que el tribunal abuse de sus poderes, y para limitar la posibilidad de que un fiscal procese casos por motivos políticos en lugar de legales. Primeramente, antes de que un fiscal inicie una investigación, antes debe persuadir a un panel de tres jueces que existe un caso plausible. A continuación, tiene que notificar al país que normalmente tenga jurisdicción sobre el caso en cuestión y darle la oportunidad de realizar la investigación. Si el fiscal cree que el país no está procesando el caso de manera genuina, tiene que regresar al juzgado de primera instancia a apoyar esta opinión , para que el país en cuestión pueda apelar la decisión ante la Sala de Apelaciones del TPI.

Por supuesto, las protecciones que ofrecen estas cláusulas dependen del calibre de los individuos que se elijan para las posiciones de fiscal y juez. Pero las selecciones las realizan los países miembros del tribunal — y lo más probable es que sean partidarios por definición del compromiso a la idea del imperio de la ley. El primer grupo de jueces y el Fiscal Principal ya han sido nombrados, y parecen gozar de extrema credibilidad. Por ejemplo, el Juez Principal (el presidente del tribunal) es Philippe Kirsch, un abogado internacional canadiense altamente respetado que estuvo profundamente involucrado en las labores preparatorias del tribunal. El Fiscal Principal es Luis Moreno Ocampo, un abogado argentino que estuvo relacionado con los casos de violaciones de los derechos humanos por parte de los gobernantes militares de su país, y más recientemente fue catedrático de la Escuela de Derecho de la Universidad de Harvard.

No obstante, Estados Unidos cree que el Tribunal Penal Internacional representa una amenaza contra los intereses norteamericanos. La administración Clinton retrasó durante un año y medio la firma del establecimiento del tribunal — y después no hizo esfuerzo alguno para enviarlo al Senado para su ratificación. La administración Bush llegó al extremo de notificar a las Naciones Unidas de que no tenía intención alguna de buscar la ratificación del tratado, y que por tanto ya no se sentía obligada a no actuar en contradicción del espíritu del tratado. Inmediatamente puso en práctica este principio lanzando una campaña mundial para firmar tratados bilaterales con la mayor cantidad de países posible, exigiéndoles que no entregaran a ningún ciudadano estadounidense buscado por el tribunal y que en su lugar lo regresaran a Estados Unidos.

Los llamados “acuerdos de inmunidad bilateral” (a veces llamados “acuerdos del Artículo 98” de la cláusula del mismo número del estatuto del tribunal) podrían no ofrecer tanta protección como parece creer Washington. Es cierto que el Estatuto de Romo permite acuerdos de inmunidad — pero el texto aclara que estas salvaguardas se limitan a acuerdos por los cuales “al consentimiento del Estado procedente se le requiere que entregue a una persona de ese Estado al Tribunal”. Esto, traducido al lenguaje normal, parece querer decir que el tribunal sólo reconocerá acuerdos relacionados con personas que hayan sido enviadas al extranjero en un desempeño oficial, como personal militar o diplomáticos, por ejemplo, pero no funcionarios estatales retirados ni oficiales militares en viajes privados.

En cambio, los acuerdos que ha estado firmando Estados Unidos están diseñados específicamente para cubrir a todos los norteamericanos. Es probable que, en el caso de un ciudadano particular, el TPI pueda decidir que su estatuto no le requería remitirse a este tipo de acuerdos, y emitiría una solicitud para que esa persona sea entregada a la corte. En virtud de la ley internacional, el país que se encontrara en este tira y afloja con Washington tendría que ofrecer un precedente a sus obligaciones con el Tribunal Penal Internacional, por encima de un acuerdo bilateral con Estados Unidos, y entregar a la persona en cuestión.

Pero es difícil imaginar que esta secuencia de eventos realmente ocurra. La cuestión principal es si las objeciones de Estados Unidos al tribunal están de alguna manera basadas en la realidad — y si hay posibilidades de que a Estados Unidos se le pueda persuadir de que en su momento se una a la corte. En su ensayo, Paul Kahn argumenta que la resistencia de Estados Unidos al tribunal no se puede comprender tan sólo en el contexto de las excusas del gobierno, y propone que el antagonismo estadounidense al TPI no se debe tanto a las amenazas prácticas que pueda presenta como a lo que representa. El tribunal defiende la idea de que el imperio de la ley se basa en la razón universal, no en los valores de una comunidad nacional particular. Pero en Estados Unidos, el imperio de la ley se considera una expresión de soberanía popular, expresada en la Constitución. Lo que Kahn implica es que la oposición estadounidense es improbable que se cambie a través sólo de argumentos prácticos, sino que requerirá un debate más amplio sobre el significado del imperio de la ley en un contexto internaciona.²

Cómo Se Definirá el Tribunal a Sí Mismo

La política estadounidense sobre el TPI también podría quedar influenciada por el comportamiento de la corte durante sus primeros años de operación. Philippe Kirsch, el presidente del tribunal, dijo al Real Instituto de Asuntos Internacionales que la prioridad era establecer la credibilidad de la corte en la práctica, demostrando “la justicia y eficacia de sus actividades”. También indicó que la apertura del tribunal a las víctimas era una parte vitalmente importante de su labor — y sugirió que consideraría sesionar en el país donde los crímenes hayan ocurrido, si es posible, para traer la justicia más cerca de quienes estén afectados directamente. (Esta posibilidad está reconocida en el Artículo 3 del estatuto.)

Mientras tanto, el Fiscal Principal del tribunal, Luis Moreno Ocampo, quien tomó posesión de su cargo en junio, también ha dado indicaciones de cómo realizará su labor, anunciando que está estudiando la República Democrática del Congo como el posible sujeto de su primera investigación oficial. En esta revista, Stéphanie Maupas ofrece un detallado análisis sobre los primeros meses del Fiscal Principal. Será la responsabilidad de Ocampo de decidir qué tipo de casos traer ante el tribunal, y Maupas muestra cómo pretende usar su cargo para procesar a personas que él vea como más responsables de los crímenes graves que pertenecen a la jurisdicción de la corte: altos funcionarios tanto políticos como militares, y quienes subsidien sus crímenes dando apoyo financiero o realizando comercio ilegal.

A largo plazo, otro tema que el tribunal tendrá que confrontar será su tratamiento de las agresiones. En los juicios de Núremberg, la agresión se incluyó entre los cargos criminales contra la élite nazi — de hecho, ante los ojos de la administración de Estados Unidos, fue la parte más importante de los juicios. Desde entonces, la agresión no ha ocupado un lugar prominente en el derecho penal internacional: no fue incluida entre los crímenes de los tribunales de la ex Yugoslavia ni Rwanda. En virtud del Estatuto de Roma, el TPI posee jurisdicción sobre la agresión — pero con la provisión de que se convertirá en operativa después de que se apruebe una enmienda al estatuto que defina la agresión y establezca las condiciones bajo las cuales el tribunal pueda procesar a los autores de este crimen. (En virtud del estatuto, las enmiendas sólo se pueden adoptar después de que la corte haya cumplido siete años de existencia.) En el borrador inicial de estatuto del tribunal, la agresión sólo podía procesarse después de una investigación previa del Consejo de Seguridad — una fórmula que eventualmente podría adoptarse para la corte.

Es entonces probable que pasará mucho tiempo antes de que podamos ejercer un juicio concienzudo sobre el TPI. Mucho depende de las acciones de la corte, de cómo evolucione la actitud de Estados Unidos hacia la institución y del estado cambiante del derecho penal internacional en la política mundial. Los ensayos de esta colección son predominantemente especulativos en lugar de conclusivos. Nuestro objetivo es describir un momento cuyo significado completo no se sabrá en muchos años. Como siempre animamos a nuestros lectores a que nos envíen sus comentarios y reacciones. Sírvanse remitir sus respuestas al editor a [email protected].

1 Se puede encontrar una lista completa de estados signatarios en la página de Internet de AMICC

2 Hay información disponible sobre la posición de los candidatos demócratas en la página de Internet de AMICC y en la de California Peace Action.

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