El Tribunal Penal Internacional nació el 1 de julio de 2002.
Para sus defensores, la nueva corte representa nada menos que un
hito en la evolución de la justicia mundial. Los opositores
del tribunal también lo definen en términos altamente
dramáticos. La administración Bush dice estar tan
preocupada que el tribunal se vaya a embarcar en causas de motivación
política contra ciudadanos estadounidenses que ha comenzado
una campaña mundial para lograr acuerdos de inmunidad con
otros países, mientras retira la ayuda militar a aquellos
que se niegan. Sin embargo, en el futuro inmediato, el impacto del
tribunal puede ser mucho menos importante de lo que vaticinan sus
defensores y opositores. El establecimiento del Tribunal Penal Internacional
presenta un raro acontecimiento de enorme resonancia simbólica,
cuyos efectos prácticos probablemente serán de carácter
modesto, al menos en los tiempos venideros.
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La televisión
en un bar de Kraljevo, Servia, muestra la cobertura en vivo
del ex Presidente Slobodan Milosevic defendiéndose ante
el Tribunal de los Crímenes de la Guerra de Yugoslavia
en La Haya. El tribunal fue un precursor importante del Tribunal
Penal Internacional. Foto © George Georgiou | Panos |
Se
ha discutido durante largo tiempo la idea de un tribunal permanente
que podría juzgar a individuos por los peores crímenes
internacionales. Como comenta Marlies
Glasius sobre este tema, dicho cuerpo jurídico
se propuso por primera vez en el siglo XIX, al mismo tiempo que
las primeras codificaciones de las leyes de la guerra. La idea se
revisó después de la Segunda Guerra Mundial, pero
cayó víctima de la parálisis institucional
de la Guerra Fría. Finalmente, en la década de 1990,
se revisó de nuevo a través de la iniciativa del país
caribeño de Trinidad y Tobago, el cual pensó que podría
usarse contra narcotraficantes. En su lugar, influenciado por los
tribunales de la ex Yugoslavia y Rwanda, evolucionó hacia
la institución que ahora existe: un tribunal con jurisdicción
sobre crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad
y el genocidio.
El
tribunal se propone evitar o castigar los crímenes del futuro;
no puede procesar a personas por crímenes cometidos antes
de que fuera establecido. Pero su capacidad de exigir responsabilidades
por estos crímenes se extiende sólo hasta los límites
de su jurisdicción — y ésta queda reducida de
una manera crucial. Desde sus primeros pasos se acordó que
el tribunal sería una organización basada en un tratado
— es decir, que los estados tendrían que convertirse
en miembros ratificando su estatuto (el Estatuto de Roma, como se
le conoce formalmente). Los países que no se unen al tribunal
no están obligados a cooperar con él, y la mayoría
de los crímenes que se comentan en esos países quedará
fuera de la jurisdicción de la corte. Todavía nos
queda mucho que recorrer para alcanzar un tribunal universal que
pueda juzgar todas las atrocidades del mundo.
Limitaciones
en Soberanía
En cualquier
caso, el tribunal cuenta con poderes que van más allá
de lo que los países más preocupados por su soberanía
(como Estados Unidos) esperaban que alcanzara. Por ejemplo, el tribunal
tiene jurisdicción no sólo sobre los crímenes
cometidos por las personas de los países signatarios, sino
también sobre crímenes cometidos en el territorio
de un país miembro. De esta manera, personas de otros países
no miembros pueden ser juzgadas por el tribunal, si están
acusadas de cometer crímenes de guerra en un país
que sea miembro de la corte. Así que incluso si Estados Unidos
no ha ratificado el estatuto, un estadounidense puede ser acusado
formalmente por crímenes cometidos en, por ejemplo, Afganistán
o Bosnia.
Otro poder significativo
que logró el tribunal durante el proceso negociador (no se
encontraba en el primer borrador de estatuto preparado por la Comisión
de Derecho Internacional de las Naciones Unidas) fue que al fiscal
se le otorgó el derecho de iniciar procesos en virtud de
su propia autoridad. Siempre se visionó que los estados miembros
del tribunal, o del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
podrían referir casos a la corte — pero dar al fiscal
su propio poder de iniciar sus propios casos aparta a la corte de
la influencia de la política de las potencias internacionales,
y la convierte en algo más parecido al núcleo de un
nuevo sistema jurídico internacional. Es más fácil
pensar que un fiscal independiente puede procesar un caso contra
un ciudadano de un país poderoso que imaginarse que el gobierno
de otro país lo pudiera hacer, a riesgo de represalias económicas,
diplomáticas o incluso militares.
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Los jueces
de una audiencia preliminar de ocho hutus acusados de genocidio
contra los tutsis, en el tribunal de los crímenes de
la guerra de Rwanda, en Arusha, Tanzania. El tribunal de Rwanda
es parte de la serie de cortes establecidas en años recientes
como parte del incipiente movimiento pro justicia internacional.
Foto © Paul Lowe | Panos |
Una
cuestión final que se planteó durante las negociaciones
sobre el estatuto del tribunal tuvo que ver con su relación
con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estados Unidos
propuso que el Consejo de Seguridad tendría que aprobar cualquier
procesamiento antes de que se permitiera realizarse. Esto hubiera
dado a cualquiera de los cinco miembros permanentes del Consejo
(incluyendo a Estados Unidos, Rusia y China) la capacidad de detener
por completo un procesamiento — lo cual hubiera asegurado
efectivamente que ningún ciudadano de esos países
sería encausado por el tribunal. La conferencia diplomática
responsable de finalizar el estatuto rechazó esta propuesta,
y ofreció la siguiente alternativa: el Consejo de Seguridad
tendría el derecho a bloquear cualquier procesamiento por
un periodo renovable de un año, si determinara que realizarlo
significaría una amenaza a la paz y seguridad internacional.
Esta fórmula dio como resultado que el Consejo de Seguridad
conservara la autoridad ulterior sobre su jurisdicción de
paz y seguridad, y a la vez aseguró que ningún país
pudiera bloquear la autoridad de la corte unilateralmente. Es decir,
para suspender un procesamiento ahora haría falta que se
realice una votación con este efecto de la mayoría
de los miembros del Consejo.
De
todas estas maneras, como detalla Antonio
Cassese en su ensayo en esta revista, el Tribunal
Penal Internacional representa otro paso hacia el sistema de derecho
internacional que va más allá de la soberanía
estatal. La institución proclama el interés de la
humanidad en el principio de que quienes cometan los crímenes
internacionales más graves deben rendir responsabilidades.
Efectivamente, como nos muestra Marlies Glasius en su artículo,
un factor determinante para que el tribunal se hiciera tan poderoso
fue el surgimiento de varios grupos no gubernamentales internacionales
que siguieron de cerca las negociaciones, movilizaron la opinión
pública y cabildearon por la inclusión de medidas
que consideraron significativas. Estos grupos — los cuales
Glasius llama “la sociedad civil global” — pueden
verse como representación del tipo de sociedad internacional
a la que el tribunal parece dirigirse, y al mismo tiempo como una
poderosa influencia que impulsa aún más a la corte
en la dirección internacionalista.
Crímenes
Más Allá del Alcance del Tribunal
Sin
embrago, el Tribunal Penal Internacional no es ni mucho menos un
gigante global todopoderoso, como indica Cassese. Primeramente,
la gran mayoría de los peores crímenes del mundo los
cometen los gobiernos contra sus propios ciudadanos, como ocurrió
con el genocidio en Rwanda, y éstos pueden estar fuera del
alcance de la corte. Los ciudadanos de los países que no
han ratificado el estatuto del tribunal no pueden ser procesados
por crímenes que hayan cometido dentro de su propio territorio
(a no ser que el Consejo de Seguridad vote en favor de referir la
situación a la corte). Inevitablemente, los países
que se han unido al tribunal tienden a ser principalmente aquellos
que respetan y observan el imperio de la ley — sería
ingenuo describir la institución como un tribunal de y para
los piadosos, pero hay un cierto grado de verdad en esta descripción.
Es por tanto
probable que muchos de los primeros casos del tribunal vendrán
de países cuyos gobiernos simpaticen con los ideales del
derecho internacional — pero que no tienen control absoluto
sobre su territorio: países como la República Democrática
del Congo, Afganistán o Colombia. En estos casos, los países
pueden haberse unido al tribunal como parte de una estrategia para
restaurar el imperio de la ley, casi como una declaración
de los valores con los que esperan que sus gobiernos se identifiquen.
(La situación en Colombia, no obstante, se ha complicado
debido a un cambio de régimen y continuas discusiones sobre
legítimo alcance de los acuerdos de amnistía, como
se indica más adelante.)
En cualquier
caso, incluso cuando el tribunal puede iniciar un caso contra un
sospechoso, no tiene la potestad de arrestarlo. Depende del apoyo
de los gobiernos entregar los sospechosos que estén bajo
su custodia, o usar sus fuerzas policiales o militares para arrestarlos.
Como nos muestra la historia del tribunal de crímenes de
guerra de la ex Yugoslavia, esto no siempre puede darse por descontado.
Dos de los sospechosos más buscados que enfrentan cargos
ante el tribunal de la ex Yugoslavia, Radovan Karadzic y el General
Ratko Mladic, han permanecido fugados durante ocho años pese
a la presencia de decenas de miles de efectivos de la OTAN en el
territorio donde al menos uno de ellos está localizado.
Un
Tribunal de Ultima Instancia
Otra característica
importante del Tribunal Penal Internacional es que no tiene preponderancia
sobre las cortes nacionales (a diferencia de los tribunales de la
ex Yugoslavia y Rwanda) sino que sólo puede procesar casos
que los países involucrados ignoren. Este principio —
conocido por su término técnico de “complementariedad”
— convierte efectivamente al TPI en una corte de última
instancia. El estatuto dice que el tribunal sólo puede comenzar
un procesamiento cuando un estado que tenga jurisdicción
sobre el caso (lo cual normalmente significa el país del
sospechoso) se muestre “reacio o incapaz de realizar genuinamente
la investigación o procesamiento”. En otras palabras,
a cualquier país que posea un sistema legal creíble
y funcional se le dará la oportunidad de mostrar que está
investigando los alegatos por sí mismo, y bajo esas circunstancias,
el Tribunal Penal Internacional no procesará el caso.
Es por supuesto
el TPI quien juzgará si el país en cuestión
está investigando genuinamente el caso. Pero el estatuto
concede amplia autonomía al tribunal para desestimar una
decisión nacional en este sentido: dice, entre otras cosas,
que la gestión del país debe realizarse con “el
propósito de escudar a la persona de responsabilidades criminales”.
En otras palabras, no se supone que el tribunal deba reevaluar el
veredicto de una investigación nacional genuina, sino que
sólo se debe centrar en los casos en los que las autoridades
nacionales violen descaradamente los requisitos de la justicia.
La cláusula
de complementariedad también parece permitir espacios para
que los estados decidan no procesar a un individuo o grupo de personas
en particular en pos de la reconciliación nacional —
tal y como hizo Sudáfrica, por ejemplo, con su Comisión
de la Verdad y la Reconciliación. El presidente del TPI,
Philippe Kirsch, dijo en un reciente discurso al Real Instituto
de Asuntos Internacionales de Londres que “algunas amnistías
limitadas pueden ser compatibles” con las obligaciones genuinas
de investigar o procesar casos según el estatuto. Al mismo
tiempo, parece posible que el tribunal no reconozca extensas cláusulas
de amnistías establecidas por regímenes criminales
para proteger a sus propios funcionarios. La manera precisa en la
que se logrará este equilibrio surgirá a través
de las decisiones del tribunal y se espera que será uno de
los aspectos más vigilados de su labor.
Este
será el caso particular de América Latina, como muestra
Margaret Popkin
en su ensayo. Ninguna otra región del mundo ha tenido un
debate público comparable sobre las relaciones entre reconciliación
y justicia después de los crímenes masivos cometidos
por funcionarios del estado. Como indica Popkin, muchos países
latinoamericanos han sido incapaces de obligar a que personas rindan
cuentas por torturas, desapariciones forzadas y ejecuciones realizadas
por funcionarios públicos en tiempos recientes — pero
el establecimiento del TPI puede ayudarlos a acercarse a estándares
internacionales en el futuro. Las cuestiones más difíciles,
nos relata, es probable que surjan en el caso de Colombia, donde
sigue dándose un violento conflicto armado, y donde el nuevo
gobierno ha incluido las amnistías como incentivo para que
individuos y grupos cesen de combatir.
¿Será
el Tribunal Político?
El Tribunal
Penal Internacional representa un compromiso alcanzado cuidadosamente
entre dos ideas: que los países primero de todo sean responsables
de la administración del imperio de la ley en su territorio,
y que obligar a las personas a rendir cuentas de los crímenes
más graves según el derecho internacional es fundamentalmente
una preocupación internacional además de nacional.
Existen numerosos mecanismos para evitar que el tribunal abuse de
sus poderes, y para limitar la posibilidad de que un fiscal procese
casos por motivos políticos en lugar de legales. Primeramente,
antes de que un fiscal inicie una investigación, antes debe
persuadir a un panel de tres jueces que existe un caso plausible.
A continuación, tiene que notificar al país que normalmente
tenga jurisdicción sobre el caso en cuestión y darle
la oportunidad de realizar la investigación. Si el fiscal
cree que el país no está procesando el caso de manera
genuina, tiene que regresar al juzgado de primera instancia a apoyar
esta opinión , para que el país en cuestión
pueda apelar la decisión ante la Sala de Apelaciones del
TPI.
Por supuesto,
las protecciones que ofrecen estas cláusulas dependen del
calibre de los individuos que se elijan para las posiciones de fiscal
y juez. Pero las selecciones las realizan los países miembros
del tribunal — y lo más probable es que sean partidarios
por definición del compromiso a la idea del imperio de la
ley. El primer grupo de jueces y el Fiscal Principal ya han sido
nombrados, y parecen gozar de extrema credibilidad. Por ejemplo,
el Juez Principal (el presidente del tribunal) es Philippe Kirsch,
un abogado internacional canadiense altamente respetado que estuvo
profundamente involucrado en las labores preparatorias del tribunal.
El Fiscal Principal es Luis Moreno Ocampo, un abogado argentino
que estuvo relacionado con los casos de violaciones de los derechos
humanos por parte de los gobernantes militares de su país,
y más recientemente fue catedrático de la Escuela
de Derecho de la Universidad de Harvard.
No obstante,
Estados Unidos cree que el Tribunal Penal Internacional representa
una amenaza contra los intereses norteamericanos. La administración
Clinton retrasó durante un año y medio la firma del
establecimiento del tribunal — y después no hizo esfuerzo
alguno para enviarlo al Senado para su ratificación. La administración
Bush llegó al extremo de notificar a las Naciones Unidas
de que no tenía intención alguna de buscar la ratificación
del tratado, y que por tanto ya no se sentía obligada a no
actuar en contradicción del espíritu del tratado.
Inmediatamente puso en práctica este principio lanzando una
campaña mundial para firmar tratados bilaterales con la mayor
cantidad de países posible, exigiéndoles que no entregaran
a ningún ciudadano estadounidense buscado por el tribunal
y que en su lugar lo regresaran a Estados Unidos.
Los llamados
“acuerdos de inmunidad bilateral” (a veces llamados
“acuerdos del Artículo 98” de la cláusula
del mismo número del estatuto del tribunal) podrían
no ofrecer tanta protección como parece creer Washington.
Es cierto que el Estatuto de Romo permite acuerdos de inmunidad
— pero el texto aclara que estas salvaguardas se limitan a
acuerdos por los cuales “al consentimiento del Estado procedente
se le requiere que entregue a una persona de ese Estado al Tribunal”.
Esto, traducido al lenguaje normal, parece querer decir que el tribunal
sólo reconocerá acuerdos relacionados con personas
que hayan sido enviadas al extranjero en un desempeño oficial,
como personal militar o diplomáticos, por ejemplo, pero no
funcionarios estatales retirados ni oficiales militares en viajes
privados.
En cambio, los
acuerdos que ha estado firmando Estados Unidos están diseñados
específicamente para cubrir a todos los norteamericanos.
Es probable que, en el caso de un ciudadano particular, el TPI pueda
decidir que su estatuto no le requería remitirse a este tipo
de acuerdos, y emitiría una solicitud para que esa persona
sea entregada a la corte. En virtud de la ley internacional, el
país que se encontrara en este tira y afloja con Washington
tendría que ofrecer un precedente a sus obligaciones con
el Tribunal Penal Internacional, por encima de un acuerdo bilateral
con Estados Unidos, y entregar a la persona en cuestión.
Pero
es difícil imaginar que esta secuencia de eventos realmente
ocurra. La cuestión principal es si las objeciones de Estados
Unidos al tribunal están de alguna manera basadas en la realidad
— y si hay posibilidades de que a Estados Unidos se le pueda
persuadir de que en su momento se una a la corte. En su ensayo,
Paul Kahn
argumenta que la resistencia de Estados Unidos al tribunal no se
puede comprender tan sólo en el contexto de las excusas del
gobierno, y propone que el antagonismo estadounidense al TPI no
se debe tanto a las amenazas prácticas que pueda presenta
como a lo que representa. El tribunal defiende la idea de que el
imperio de la ley se basa en la razón universal, no en los
valores de una comunidad nacional particular. Pero en Estados Unidos,
el imperio de la ley se considera una expresión de soberanía
popular, expresada en la Constitución. Lo que Kahn implica
es que la oposición estadounidense es improbable que se cambie
a través sólo de argumentos prácticos, sino
que requerirá un debate más amplio sobre el significado
del imperio de la ley en un contexto internaciona.2
Cómo
Se Definirá el Tribunal a Sí Mismo
La política
estadounidense sobre el TPI también podría quedar
influenciada por el comportamiento de la corte durante sus primeros
años de operación. Philippe Kirsch, el presidente
del tribunal, dijo al Real Instituto de Asuntos Internacionales
que la prioridad era establecer la credibilidad de la corte en la
práctica, demostrando “la justicia y eficacia de sus
actividades”. También indicó que la apertura
del tribunal a las víctimas era una parte vitalmente importante
de su labor — y sugirió que consideraría sesionar
en el país donde los crímenes hayan ocurrido, si es
posible, para traer la justicia más cerca de quienes estén
afectados directamente. (Esta posibilidad está reconocida
en el Artículo 3 del estatuto.)
Mientras
tanto, el Fiscal Principal del tribunal, Luis Moreno Ocampo, quien
tomó posesión de su cargo en junio, también
ha dado indicaciones de cómo realizará su labor, anunciando
que está estudiando la República Democrática
del Congo como el posible sujeto de su primera investigación
oficial. En esta revista, Stéphanie
Maupas ofrece un detallado análisis sobre
los primeros meses del Fiscal Principal. Será la responsabilidad
de Ocampo de decidir qué tipo de casos traer ante el tribunal,
y Maupas muestra cómo pretende usar su cargo para procesar
a personas que él vea como más responsables de los
crímenes graves que pertenecen a la jurisdicción de
la corte: altos funcionarios tanto políticos como militares,
y quienes subsidien sus crímenes dando apoyo financiero o
realizando comercio ilegal.
A largo plazo,
otro tema que el tribunal tendrá que confrontar será
su tratamiento de las agresiones. En los juicios de Núremberg,
la agresión se incluyó entre los cargos criminales
contra la élite nazi — de hecho, ante los ojos de la
administración de Estados Unidos, fue la parte más
importante de los juicios. Desde entonces, la agresión no
ha ocupado un lugar prominente en el derecho penal internacional:
no fue incluida entre los crímenes de los tribunales de la
ex Yugoslavia ni Rwanda. En virtud del Estatuto de Roma, el TPI
posee jurisdicción sobre la agresión — pero
con la provisión de que se convertirá en operativa
después de que se apruebe una enmienda al estatuto que defina
la agresión y establezca las condiciones bajo las cuales
el tribunal pueda procesar a los autores de este crimen. (En virtud
del estatuto, las enmiendas sólo se pueden adoptar después
de que la corte haya cumplido siete años de existencia.)
En el borrador inicial de estatuto del tribunal, la agresión
sólo podía procesarse después de una investigación
previa del Consejo de Seguridad — una fórmula que eventualmente
podría adoptarse para la corte.
Es
entonces probable que pasará mucho tiempo antes de que podamos
ejercer un juicio concienzudo sobre el TPI. Mucho depende de las
acciones de la corte, de cómo evolucione la actitud de Estados
Unidos hacia la institución y del estado cambiante del derecho
penal internacional en la política mundial. Los ensayos de
esta colección son predominantemente especulativos en lugar
de conclusivos. Nuestro objetivo es describir un momento cuyo significado
completo no se sabrá en muchos años. Como siempre
animamos a nuestros lectores a que nos envíen sus comentarios
y reacciones. Sírvanse remitir sus respuestas al editor a
[email protected].
1 Se puede encontrar una lista completa
de estados signatarios en la
página de Internet de AMICC
2
Hay información disponible sobre la posición de los
candidatos demócratas en la
página de Internet de AMICC y en la
de California Peace Action.
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