Cómo los Activistas Han Perfilado el Tribunal
Por Marlies Glasius

El Establecimiento del Tribunal Penal Internacional es el mayor avance en derecho internacional de la última década. Aunque finalmente fueron los Estados quienes dieron vida a la Corte al ratificar el Estatuto, el Tribunal no hubiera surgido de la manera que lo hizo sin la participación activa de grupos e individuos procedentes de la sociedad cívica mundial. Efectivamente, el desarrollo de una nueva concepción del derecho internacional basada en la protección de individuos, la cual la Corte representa, y el surgimiento de una sociedad cívica mundial en el desarrollo del Tribunal Penal Internacional puede ilustrar la relación entre la actividad legislativa y la participación política en el mundo de hoy en día.

El concepto de la sociedad cívica tiene una larga historia — la cual siempre ha estado abocada a la noción de que las reglas protegen a los ciudadanos. El término data de la Roma Antigua (societas civilis), pero se usó particularmente durante la Ilustración para expresar la idea de que un gobernante no tenía el derecho divino de hacer lo que le placiera con sus súbditos; en su lugar, se planteó el concepto de que las personas se reunían voluntariamente para negociar sobre un contrato social hipotético para formar una sociedad cívica en la que los derechos y obligaciones de los ciudadanos se delineaban claramente. Con la excepción de Kant, los pensadores de la Ilustración conceptualizaron esta sociedad abocada a las reglas solamente en términos nacionales. Sin embargo, la noción de los derechos humanos universales surgida después de la Segunda Guerra Mundial, junto con la tupida red de reglas internacionales que afectan directamente a los ciudadanos, ha dado pié a la utopía de la sociedad mundial abocada a las reglas. De aquí se desprende la idea de que la sociedad cívica mundial está conectada históricamente con las ideas fundamentales del derecho humanitario y los derechos humanos.

La conexión opuesta es menos obvia pero la historia del “derecho humanitario internacional”, o “las reglas de la guerra”, demuestra cómo, no sólo a finales del siglo XX, sino históricamente, el derecho internacional ha sido mucho más producto de las actividades de las personas desconectadas con los gobiernos de lo que se acepta comúnmente. Casi todos los tratados significativos del derecho humanitario internacional se originan del Comité Internacional de la Cruz Roja. En un artículo reciente, Kenneth Anderson preguntó: “¿Quién posee las reglas de la guerra?” Mi respuesta sería: la sociedad cívica mundial debe poseer, o al menos compartir la posesión, de las reglas de la guerra, porque sin los protagonistas de la sociedad cívica mundial, no habría reglas, sólo guerra.

Las Raíces del Tribunal Penal Internacional

La idea de una corte penal internacional la propuso por primera vez en 1872 Gustave Moynier, de Suiza, uno de los fundadores del Comité Internacional de la Cruz Roja. El primer tratado humanitario iniciado por el CICR, ahora superado por acuerdos subsecuentes, fue la Convención de Ginebra para el Alivio de la Condición de los Heridos de Ejércitos en el Campo de Batalla de 1864. Mientras que la Convención fue firmada por un gran número de “naciones civilizadas”, los miembros del emergente movimiento de la Cruz Roja observaron con horror que fue ampliamente ignorada, y que las atrocidades las cometieron ambos bandos en la Guerra Franco-Prusiana de 1870.

Mientras que muchos arguyeron que si las prácticas de los Estados no cumplían con las reglas, dichas reglas deberían simplemente abolirse, Moynier defendió la posición opuesta, proponiendo que la Convención era válida, pero necesitaba un complemento: el establecimiento de un tribunal penal internacional para prevenir violaciones de la Convención, y para someter ante la justicia a cualquiera que fuera responsable de esas violaciones. Pese al entusiasmo con el que recibieron la Convención de Ginebra original, los Estados prácticamente ignoraron la nueva propuesta de Moynier, e incluso sus colegas del derecho internacional respondieron escépticamente. La propuesta quedó en el olvido. La contribución de Moynier sin duda alguna tenía sus imperfecciones. No obstante, se le puede considerar el prócer fundador de la poderosa — pero para los Estados amenazadora — idea de arrebatar a los Estados (beligerantes) el poder para juzgar ciertos crímenes, y de adjudicárselo a un tribunal internacional.

Después de un breve intento de instituir una corte penal internacional en la Segunda Posguerra Mundial, el cual cayó víctima de la política de la Guerra Fría, la idea la mantuvieron viva organizaciones como la Asociación de Derecho Internacional y el Movimiento Federalista Mundial, además de un puñado de académicos. Uno de esos académicos fue el estadounidense Robert Woetzel. Además de ser autor de varias publicaciones sobre derecho penal internacional, la mayor contribución de Woetzel al nacimiento del Tribunal Penal Internacional probablemente fue su longeva amistad con su compañero de estudios en Oxford, el trinitario Arthur Robinson. Robinson eventualmente llegó a ser director ejecutivo de la más bien ignorada Fundación para un Tribunal Penal Internacional, y cuando se convirtió en el Primer Ministro de Trinidad y Tobago en 1989, propuso el establecimiento de una corte penal internacional a la Asamblea General. Su propuesta recibió una acogida dispar y fue referida a la Comisión de Derecho Internacional, donde podía haber languidecido durante décadas si no hubiera sido por la limpieza étnica llevada a cabo en Yugoslavia o el genocidio de Rwanda, la indignación popular y las decisiones subsecuentes del Consejo de Seguridad para establecer tribunales ad hoc sobre Yugoslavia y Rwanda.

La Sociedad Cívica Se Moviliza en Favor del Tribunal

En 1995, se fundó la Coalición para una Corte Penal Internacional (CICC) reuniendo organizaciones e individuos que apoyaban el establecimiento de un TPI fuerte e independiente. En los años siguientes, cuando las negociaciones del TPI se estaban intensificando, la Coalición y sus miembros hicieron un importante esfuerzo a nivel nacional e incluso a veces a nivel local para promocionar el Tribunal en los medios de comunicación. Las organizaciones poseedoras de multitud de miembros como Amnistía Internacional y el Movimiento Federalista Mundial, y algunas de las iglesias como los cuáqueros y los menonitas, diseminaron la ideas fundamentales de la Corte.

Al culminar las negociaciones sobre la Corte en la Conferencia de Roma en Junio-Julio de 1998, se establecieron al menos tres equipos diseminadores de noticias diarias, y el material de uno de ellos, On the Record, se distribuía por correo electrónico a unos 4.000 subscriptores. Mientras que sería una total exageración sugerir que la población mundial estaba al tanto de las negociaciones sobre un tribunal penal internacional, la participación de la sociedad cívica mundial logró extender la noticia más allá del pequeño círculo de diplomáticos que estaba involucrado profesionalmente.

Los esfuerzos de la sociedad cívica mundial, sin embargo, fueron más allá de promocionar a la Corte entre una audiencia pasiva. Al mismo tiempo, individuos y organizaciones involucradas en el proceso del TPI produjeron gran cantidad de documentación especializada. Esto adquirió dos formas: artículos redactados por individuos especialmente para publicaciones legales e informes de ONG. Las dos tenían la meta primaria de informar e influenciar a un público especializado de ONG, académicos y representantes estatales sobre subtemas específicos, y promocionar ciertas alternativas en lugar de otras con referencias históricas, argumentos legales o realidades políticas. Los grupos de la sociedad cívica también organizaron infinidad de conferencias y reuniones en todo el mundo — lo cual contribuyó substancialmente a un debate entre especialistas globales sobre la Corte y la justicia internacional. Las propuestas de la sociedad cívica a menudo eran más atrevidas que las enunciadas por gobiernos nacionales, y pueden dejan una marca duradera en la Corte, como se discute más adelante.

A medida que las negociaciones, las cuales habían sido poco más que intercambios de puntos de vista en las reuniones de las comisiones preparativas, llegaron a su cénit en Roma, la contribución más importante de la sociedad cívica mundial fue la transparencia. Tradicionalmente, la preparación del derecho internacional había ocurrido en completo secreto; todo lo que quedaba a disponibilidad del público era el resultado final — y a veces, también hubo tratados secretos. No es probable que las negociaciones internacionales vayan a ser completamente abiertas, pero la Coalición para una Corte Penal Internacional extendió a sus límites el potencial de hacer las negociaciones internacionales transparentes. La Coalición poseía un sistema altamente desarrollado de 12 equipos paralelos que siguieron las negociaciones sobre las distintas partes del Estatuto, dialogaron con delegados estatales partidarios de la Corte después de reuniones a puertas cerradas y realizaron “votaciones virtuales” sobre temas cruciales. A continuación, enviaron esta información a miles de activistas nacionales vía correo electrónico, y la publicaban en sus páginas de Internet. De esta manera, un ciudadano interesado con conexión de Internet podía seguir de cerca diariamente qué país opinaba de qué manera sobre qué temas. Incidentalmente, esto también logró que los países pobres tuvieran las mismas oportunidades y cuyas delegaciones, más bien pequeñas, pudieran seguir todos los aspectos de las negociaciones, gracias exclusivamente a las ONG.

Una buena parte de los fondos recaudados por la Coalición para el TPI se dedicaron a trasladar a más ONG y expertos académicos del Hemisferio Sur a Nueva York y Roma. Varios países, incluidos Bosnia, Trinidad y Tobago, Sierra Leona, Senegal, Burundi y el Congo, dependían de un programa de asistencia técnica de la ONG No Peace Without Justice (No Hay Paz sin Justicia) para aumentar el tamaño y el conocimiento de sus delegaciones. De esta manera, la participación de la sociedad cívica mundial reforzó el de las personas de países pequeños y pobres en las negociaciones, en sus naciones y en las negociaciones oficiales.

Contribuciones al Resultado Final

Los grupos y los individuos de la sociedad cívica mundial que estaban interesados en el TPI incluyeron abogados, activistas de los derechos humanos, grupos feministas, grupos pacifistas y grupos religiosos de todo el mundo. Varias características del Estatuto del TPI quedaron influenciados o decididas gracias al papel de los activistas de la sociedad cívica mundial.

El borrador original de la Comisión de Derecho Internacional que fue la base de las negociaciones del TPI incluyó sólo dos maneras por las cuales se podría iniciar una investigación. Miembros de los Estados podrían presentar una queja, alegando que se ha cometido un crimen, o el Consejo de Seguridad de la ONU podría referir un caso a la Corte. A diferencia de los sistemas de derecho penal nacionales, el fiscal del Tribunal no puede instituir investigaciones. El procedimiento de las quejas de los Estados ya había demostrado ser una opción muerta en varios tratados de derechos humanos. La ruta del Consejo de Seguridad era un obstáculo incluso mayor, y hubiera paralizado o politizado al Tribunal, ya que hubiera podido realizar sólo pesquisas sancionadas por los cinco miembros permanentes. Por lo tanto, las ONG y los individuos miembros de la Coalición por el TPI estaban unidos en su insistencia en una tercera opción: el fiscal debía estar capacitado para instruir sus propios procesos. De hecho, esta independencia del fiscal fue el tema más importante de la agenda de la Coalición y de muchas de las organizaciones que representaba.

Ya he descrito en detalle las estrategias y las acciones emprendidas por el CICC para lograr que se instituyera la figura de un fiscal independiente. Mientras que es imposible decir con certeza que fue la campaña de la sociedad cívica la que inclinó la balanza en favor del fiscal independiente, ésta es la profunda creencia de muchos activistas, y compartida por algunos delegados estatales, incluyendo el argentino, quien coordinó esta parte de las negociaciones, y el jefe de la representación holandesa, quien lo calificó como “el punto más importante en el que las ONG tuvieron éxito”.

Otro punto de atención para los miembros de CICC fue la posición de las víctimas y los testigos en el Tribunal. Tres grupos miembros de la coalición, el sobresaliente Women’s Caucus y el más pequeño Children’s Caucus y el Grupo de Trabajo de Derechos de Víctimas trabajaron junto con Redress, Human Rights Watch y la Asociación de Estudiantes de Derecho Europeos, para mejorar la posición de los testigos en los procesos del Tribunal. Todos trabajaron para garantizar mejor protección para las víctimas, el derecho a testificar en lugar de ser sólo instrumentos del fiscal, y el derecho a ser compensados. De acuerdo con dos delegados estatales que más tarde escribieron al respecto, estos grupos jugaron un papel vital en la formulación de los artículos relevantes.

Un ensayo del Movimiento Federalista Mundial resumió las posiciones estatales y de las ONG sobre cómo se puede financiar la Corte, examinó precedentes sobre otras cortes internacionales, e hizo una propuesta concreta, subrayando que, pese a que puede parecer un tema de poca preocupación en las negociaciones, el Tribunal no podría funcionar exitosamente sin una financiación adecuada. Este ensayo apareció más de un año antes de que los Estados o la Secretaría de la ONU produjera cualquier método de financiación, y su utilidad la comentaron varios delegados de los Estados miembros. La sugerencia de que las contribuciones estatales, de acuerdo con los estándares de la ONU, podrían complementarse con fondos voluntarios a los que podrían contribuir los Estados, individuos, ONG e incluso corporaciones, formó la base de las cláusulas presentadas más adelante sobre la financiación de la Corte.

Tomarse los Crímenes Sexuales Seriamente

Zineta Fazlic junto a su hija Halida, de 9 años, en su hogar de Kljuc, Bosnia-Herzegonina, el 17 de agosto, 2000. Zineta Fazlic fue violada durante la guerra de Bosnia por 15 vecinos serbios quienes la golpearon y la dejaron inconsciente delante de su hijo de 6 años Halid. Foto de © Jerome Delay | AP Photo

Una de las contribuciones más controvertidas de la sociedad cívica mundial tuvo que ver con los aspectos de género del Estatuto. En este caso, a diferencia de muchos otros, los grupos de la sociedad cívica se encontraron defendiendo puntos de vista opuestos. El Women’s Caucus for Gender Justice (Grupo de Mujeres para la Justicia de Género) se formó en 1997 gracias a la iniciativa de un pequeño equipo de activistas de derechos de la mujer para mejorar el borrador inicial del TPI, el cual no había prestado atención explícita a las dimensiones de género de ninguna de las áreas legales cubiertas por el Estatuto. Pronto se convirtió en una coalición dentro de otra coalición con más de 300 miembros para cuando se celebró la Conferencia de Roma. Sus temas incluyeron la definición de género, una referencia al género en una cláusula general no discriminatoria, una dimensión de género a la definición de esclavitud, la inclusión del procesamiento basado en el género como componente de crímenes contra la humanidad, y la protección y el tratamiento de las víctimas y los testigos en función de su género. Todas estos temas llegaron a estar reflejados en el Estatuto final de manera que satisfizo parcial o totalmente al Women’s Caucus. Su meta más controvertida fue la adopción de un subpárrafo sobre “crímenes de género específicos” en la definición de crímenes del Estatuto, el cual incluyó “el embarazo forzado”: una práctica que había ocurrido como parte de una ofensiva de limpieza étnica en la guerra de Bosnia, en la que se violaba a mujeres se las mantenía confinadas para obligarlas a completar la gestación del bebé.

Los grupos pro familia como REAL Women of Canada objetaron la inclusión del “embarazo forzado” como crimen de guerra, argumentando que el término había sido usado por la Unión de Libertades Cívicas Americana de Estados Unidos en un juicio definiéndolo como “forzar a mujeres a continuar el embarazo contra su voluntad con el propósito de servir el interés declarado por el Estado de preservar la vida humana no nacida”, por ejemplo, describir una ley o regulación antiabortista. Estos grupos también se opusieron generalmente al uso del término “género” en el Estatuto, basándose en la idea de que podría “ofrecer protección a otros géneros”, como homosexuales, lesbianas, bisexuales, transexuales, etc.

Ambos grupos tenían aliados entre los Estados. Los delegados negociadores adoptaron un subpárrafo separado sobre crímenes específicos al género, incluidos “la violación, la esclavitud sexual, la prostitución forzada, la esterilización forzada y otras violencias o abusos sexuales de género”, los cuales siguieron exactamente el texto de la propuesta del Women’s Caucus. La parte del embarazo forzado de esta cláusula se convirtió en el tema de género más contencioso en Roma. Sin embargo, el que se mantuviera, pese a la oposición del Vaticano y los Estados árabes, probablemente se debió más a la decidida defensa de Bosnia, la cual poseía la autoridad moral en este sentido, y a la paciente y fuerte negociación de Australia, que al empuje del Women’s Caucus.

Finalmente se llegó a un compromiso que incluyó el embarazo forzado, pero lo definió como “El confinamiento ilegal de una mujer que ha sido embarazada forzosamente con la intención de afectar la composición étnica de cualquier población o para perpetrar otras violaciones graves contra el derecho internacional. Esta definición no será interpretada de ninguna manera que pueda afectar las leyes nacionales relacionadas con el embarazo”.

Las ropas de una joven que fue violada en un refugio para animales al lado de la carretera cerca de Velika Krusha. La apariencia del lugar sugiere que ella fue suspendida del techo y asesinada después de ser violada. Al parecer fue violada por un grupo de hombres que comían y dormían en un edificio cercano. Muchos refugiados que escaparon de Kosovo durante los bombardeos de la OTAN narraron historias de soldados serbios que retiraron a mujeres jóvenes de convoyes de refugiados. Foto © Gary Knight | VII Photo

El Debate sobre la Sociedad Cívica

Como he dicho anteriormente, la idea de un tribunal penal internacional se originó dentro de la sociedad cívica, incluyendo a la Cruz Roja, uno de sus próceres. Más recientemente, en el periodo 1995-1998, la participación de la sociedad cívica mundial publicitó el hecho de que se estaba negociando un TPI, fomentó el debate global, desarrolló propuestas alternativas, fortaleció la participación del Hemisferio Sur e hizo el proceso negociador mucho más transparente para los observadores interesados. Esta participación ayudó a generar una Corte que es independiente, sensible a los temas de género, sensible a las necesidades de las víctimas y adecuadamente financiada. Incluso así, algunos, como Kenneth Anderson, temen y detestan la participación de la sociedad cívica mundial, argumentando que “favorece el internacionalismo” a costa de “la soberanía democrática”.

Hay dos vertientes de este argumento. El primero es que la participación de la sociedad cívica es antidemocrática porque las ONG (y por añadidura, los individuos que se inmiscuyen en estos procesos en su nombre) no son electas. Pero la elaboración de leyes internacionales nunca fue democrática. En cualquier caso, se puede decir que es más democrático ahora de lo que solía ser, ya que la mayoría de los Estados ahora tienen elecciones multipartidarias, pero los diplomáticos no son elegidos y los temas internacionales como el TPI no son exactamente temas electorales en la mayoría de los países. Aún así, existe una conexión tenue entre el electorado y los diplomáticos que representan a sus países, pero no hay tal conexión entre dichos electorados y los activistas de la sociedad cívica. Este parece ser el argumento de los oponentes a la sociedad cívica cuando se quejan de su naturaleza “antidemocrática”.

Esta es, sin embargo, una manera muy estricta y formalista de considerar la democracia sólo como democracia representativa y el gobierno de la mayoría. En teoría, el electorado de un país en particular podría influenciar la posición de sus delegados en negociaciones internacionales; en la práctica, sabemos que no es así. Si yo tengo marcadas opiniones sobre un tema, digamos sobre el Tribunal Penal Internacional, la manera de hacer algo al respecto no es meramente votar sobre ello, lo cual es muy improbable que marque diferencia alguna sobre mi tema favorito, sino encontrar o unirse a una organización que comparta mis puntos de vista y yo misma convertirme en una activista. Esto es lo que ha logrado la sociedad cívica mundial: no la representación, sino la participación. En la práctica, esta participación todavía pertenece principalmente a un club exclusivo: los miembros de la élite global que habla inglés, tiene título universitario, está conectada a la Internet y se puede permitir volar en avión. Para esta élite es mucho más fácil participar que para otros. Estas son fallas reales y muy graves de la sociedad cívica mundial, y sus integrantes deberían trabajar duro para rectificarlas. Pero quienes lamentan la supuesta pérdida de democracia en la redacción del derecho internacional se equivocan de culpable.

El verdadero problema que parecen tener no es sólo con el hecho de que hay nuevos actores en la escena del derecho internacional, sino con el hecho de que se está redactando más derecho internacional que fomenta la supuesta pérdida de soberanía. No hay duda alguna de que a la mayoría de los integrantes de la sociedad cívica mundial, y en particular los activistas de derechos humanos, les gusta dirigir el derecho internacional hacia posiciones que limitan la autonomía del Estado para imponer ciertos tipos de políticas sobre sus ciudadanos.

Kenneth Anderson escribe que este punto de vista del mundo ”promociona, recubierto de una agenda de derechos humanos y las leyes de la guerra, ceder la soberanía, incluso la soberanía democrática, como el acto más virtuoso que un estado puede realizar en nombre de sus ciudadanos”. Creo exactamente eso: que la soberanía absoluta de un Estado el algo muy peligroso, y que ceder parte de ella es desde luego el regalo más virtuoso para sus ciudadanos. En el siglo XX, decenas de millones de personas murieron a manos de los representantes de sus propios gobiernos, y cientos de millones han sido torturadas, robadas, desahuciadas o forzadas a pasar hambre. Algunos de estos gobiernos también fueron democracias fallidas. Ninguna institución internacional, pese a sus fracasos, jamás ha hecho lo que los Estados han hecho a sus propios ciudadanos.

La esencia del “proyecto ético” de la campaña de CICC se puede describir usando la doctrina de George Scelle, la cual defiende que, en la redacción del derecho internacional, cada Estado tiene una función doble: defender sus propios intereses nacionales y también el interés global, o el interés de la humanidad. Fue el continuo reforzamiento y ánimo del Estado, y las tendencias dentro de esos Estados, hacia el interés global la contribución de la sociedad cívica mundial al proceso del TPI. La sociedad cívica mundial no puede forzar a los Estados a que se sometan a sus designios: simplemente no tiene los medios. Pero puede ayudar a los Estados a ver un interés encomiable más allá de la inmunidad contra el derecho internacional que siempre aparentará ser un beneficio más inmediato.

Los Estados que han sufrido recientemente graves violaciones contra los derechos humanos, como Nigeria, Serbia y Sierra Leona, han ratificado el Estatuto del TPI. Accedieron a renunciar a una pequeña pero esencial parte de sus soberanías para proteger a sus futuros ciudadanos contra una situación posible en la que como gobiernos pudieran ser de nuevo reticentes o incapaces de procesar el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes contra la humanidad cometidos por sus ciudadanos o en sus territorios. Es lastimoso que una minoría de grandes y poderosos Estados, incluidos China, India y Estados Unidos, no estén todavía preparados para aceptar esta póliza de seguros de la comunidad internacional para sus propios futuros. Pero de la misma manera que la Cruz Roja continuó creando reglas de la guerra después de que su primer tratado fuera ampliamente ignorado, la sociedad cívica mundial tiene que continuar tratando de convencer a estos Estados con la única arma a su disposición: el uso de la razón.

Marlies Glasius es investigadora del Centro de Estudios de la Gobernabilidad Global de la Facultad de Economía y Ciencias Sociales de Londres. También es gerente editorial del Global Civil Society Yearbook.

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