El Establecimiento del Tribunal Penal Internacional es el mayor
avance en derecho internacional de la última década.
Aunque finalmente fueron los Estados quienes dieron vida a la Corte
al ratificar el Estatuto, el Tribunal no hubiera surgido de la manera
que lo hizo sin la participación activa de grupos e individuos
procedentes de la sociedad cívica mundial. Efectivamente,
el desarrollo de una nueva concepción del derecho internacional
basada en la protección de individuos, la cual la Corte representa,
y el surgimiento de una sociedad cívica mundial en el desarrollo
del Tribunal Penal Internacional puede ilustrar la relación
entre la actividad legislativa y la participación política
en el mundo de hoy en día.
El
concepto de la sociedad cívica tiene una larga historia —
la cual siempre ha estado abocada a la noción de que las
reglas protegen a los ciudadanos. El término data de la Roma
Antigua (societas civilis), pero se usó particularmente
durante la Ilustración para expresar la idea de que un gobernante
no tenía el derecho divino de hacer lo que le placiera con
sus súbditos; en su lugar, se planteó el concepto
de que las personas se reunían voluntariamente para negociar
sobre un contrato social hipotético para formar una sociedad
cívica en la que los derechos y obligaciones de los ciudadanos
se delineaban claramente. Con la excepción de Kant, los pensadores
de la Ilustración conceptualizaron esta sociedad abocada
a las reglas solamente en términos nacionales. Sin embargo,
la noción de los derechos humanos universales surgida después
de la Segunda Guerra Mundial, junto con la tupida red de reglas
internacionales que afectan directamente a los ciudadanos, ha dado
pié a la utopía de la sociedad mundial abocada a las
reglas. De aquí se desprende la idea de que la sociedad cívica
mundial está conectada históricamente con las ideas
fundamentales del derecho humanitario y los derechos humanos.
La
conexión opuesta es menos obvia pero la historia del “derecho
humanitario internacional”, o “las reglas de la guerra”,
demuestra cómo, no sólo a finales del siglo XX, sino
históricamente, el derecho internacional ha sido mucho más
producto de las actividades de las personas desconectadas con los
gobiernos de lo que se acepta comúnmente. Casi todos los
tratados significativos del derecho humanitario internacional se
originan del Comité Internacional de la Cruz Roja. En un
artículo reciente, Kenneth Anderson preguntó: “¿Quién
posee las reglas de la guerra?” Mi respuesta sería:
la sociedad cívica mundial debe poseer, o al menos compartir
la posesión, de las reglas de la guerra, porque sin los protagonistas
de la sociedad cívica mundial, no habría reglas, sólo
guerra.
Las
Raíces del Tribunal Penal Internacional
La idea de una
corte penal internacional la propuso por primera vez en 1872 Gustave
Moynier, de Suiza, uno de los fundadores del Comité Internacional
de la Cruz Roja. El primer tratado humanitario iniciado por el CICR,
ahora superado por acuerdos subsecuentes, fue la Convención
de Ginebra para el Alivio de la Condición de los Heridos
de Ejércitos en el Campo de Batalla de 1864. Mientras que
la Convención fue firmada por un gran número de “naciones
civilizadas”, los miembros del emergente movimiento de la
Cruz Roja observaron con horror que fue ampliamente ignorada, y
que las atrocidades las cometieron ambos bandos en la Guerra Franco-Prusiana
de 1870.
Mientras que
muchos arguyeron que si las prácticas de los Estados no cumplían
con las reglas, dichas reglas deberían simplemente abolirse,
Moynier defendió la posición opuesta, proponiendo
que la Convención era válida, pero necesitaba un complemento:
el establecimiento de un tribunal penal internacional para prevenir
violaciones de la Convención, y para someter ante la justicia
a cualquiera que fuera responsable de esas violaciones. Pese al
entusiasmo con el que recibieron la Convención de Ginebra
original, los Estados prácticamente ignoraron la nueva propuesta
de Moynier, e incluso sus colegas del derecho internacional respondieron
escépticamente. La propuesta quedó en el olvido. La
contribución de Moynier sin duda alguna tenía sus
imperfecciones. No obstante, se le puede considerar el prócer
fundador de la poderosa — pero para los Estados amenazadora
— idea de arrebatar a los Estados (beligerantes) el poder
para juzgar ciertos crímenes, y de adjudicárselo a
un tribunal internacional.
Después
de un breve intento de instituir una corte penal internacional en
la Segunda Posguerra Mundial, el cual cayó víctima
de la política de la Guerra Fría, la idea la mantuvieron
viva organizaciones como la Asociación de Derecho Internacional
y el Movimiento Federalista Mundial, además de un puñado
de académicos. Uno de esos académicos fue el estadounidense
Robert Woetzel. Además de ser autor de varias publicaciones
sobre derecho penal internacional, la mayor contribución
de Woetzel al nacimiento del Tribunal Penal Internacional probablemente
fue su longeva amistad con su compañero de estudios en Oxford,
el trinitario Arthur Robinson. Robinson eventualmente llegó
a ser director ejecutivo de la más bien ignorada Fundación
para un Tribunal Penal Internacional, y cuando se convirtió
en el Primer Ministro de Trinidad y Tobago en 1989, propuso el establecimiento
de una corte penal internacional a la Asamblea General. Su propuesta
recibió una acogida dispar y fue referida a la Comisión
de Derecho Internacional, donde podía haber languidecido
durante décadas si no hubiera sido por la limpieza étnica
llevada a cabo en Yugoslavia o el genocidio de Rwanda, la indignación
popular y las decisiones subsecuentes del Consejo de Seguridad para
establecer tribunales ad hoc sobre Yugoslavia y Rwanda.
La
Sociedad Cívica Se Moviliza en Favor del Tribunal
En
1995, se fundó la Coalición para una Corte Penal Internacional
(CICC) reuniendo organizaciones e individuos que apoyaban el establecimiento
de un TPI fuerte e independiente. En los años siguientes,
cuando las negociaciones del TPI se estaban intensificando, la Coalición
y sus miembros hicieron un importante esfuerzo a nivel nacional
e incluso a veces a nivel local para promocionar el Tribunal en
los medios de comunicación. Las organizaciones poseedoras
de multitud de miembros como Amnistía Internacional y el
Movimiento Federalista Mundial, y algunas de las iglesias como los
cuáqueros y los menonitas, diseminaron la ideas fundamentales
de la Corte.
Al
culminar las negociaciones sobre la Corte en la Conferencia de Roma
en Junio-Julio de 1998, se establecieron al menos tres equipos diseminadores
de noticias diarias, y el material de uno de ellos, On the Record,
se distribuía por correo electrónico a unos 4.000
subscriptores. Mientras que sería una total exageración
sugerir que la población mundial estaba al tanto de las negociaciones
sobre un tribunal penal internacional, la participación de
la sociedad cívica mundial logró extender la noticia
más allá del pequeño círculo de diplomáticos
que estaba involucrado profesionalmente.
Los
esfuerzos de la sociedad cívica mundial, sin embargo, fueron
más allá de promocionar a la Corte entre una audiencia
pasiva. Al mismo tiempo, individuos y organizaciones involucradas
en el proceso del TPI produjeron gran cantidad de documentación
especializada. Esto adquirió dos formas: artículos
redactados por individuos especialmente para publicaciones legales
e informes de ONG. Las dos tenían la meta primaria de informar
e influenciar a un público especializado de ONG, académicos
y representantes estatales sobre subtemas específicos, y
promocionar ciertas alternativas en lugar de otras con referencias
históricas, argumentos legales o realidades políticas.
Los grupos de la sociedad cívica también organizaron
infinidad de conferencias y reuniones en todo el mundo — lo
cual contribuyó substancialmente a un debate entre especialistas
globales sobre la Corte y la justicia internacional. Las propuestas
de la sociedad cívica a menudo eran más atrevidas
que las enunciadas por gobiernos nacionales, y pueden dejan una
marca duradera en la Corte, como se discute más adelante.
A medida que
las negociaciones, las cuales habían sido poco más
que intercambios de puntos de vista en las reuniones de las comisiones
preparativas, llegaron a su cénit en Roma, la contribución
más importante de la sociedad cívica mundial fue la
transparencia. Tradicionalmente, la preparación del derecho
internacional había ocurrido en completo secreto; todo lo
que quedaba a disponibilidad del público era el resultado
final — y a veces, también hubo tratados secretos.
No es probable que las negociaciones internacionales vayan a ser
completamente abiertas, pero la Coalición para una Corte
Penal Internacional extendió a sus límites el potencial
de hacer las negociaciones internacionales transparentes. La Coalición
poseía un sistema altamente desarrollado de 12 equipos paralelos
que siguieron las negociaciones sobre las distintas partes del Estatuto,
dialogaron con delegados estatales partidarios de la Corte después
de reuniones a puertas cerradas y realizaron “votaciones virtuales”
sobre temas cruciales. A continuación, enviaron esta información
a miles de activistas nacionales vía correo electrónico,
y la publicaban en sus páginas de Internet. De esta manera,
un ciudadano interesado con conexión de Internet podía
seguir de cerca diariamente qué país opinaba de qué
manera sobre qué temas. Incidentalmente, esto también
logró que los países pobres tuvieran las mismas oportunidades
y cuyas delegaciones, más bien pequeñas, pudieran
seguir todos los aspectos de las negociaciones, gracias exclusivamente
a las ONG.
Una
buena parte de los fondos recaudados por la Coalición para
el TPI se dedicaron a trasladar a más ONG y expertos académicos
del Hemisferio Sur a Nueva York y Roma. Varios países, incluidos
Bosnia, Trinidad y Tobago, Sierra Leona, Senegal, Burundi y el Congo,
dependían de un programa de asistencia técnica de
la ONG No Peace Without Justice (No Hay Paz sin Justicia)
para aumentar el tamaño y el conocimiento de sus delegaciones.
De esta manera, la participación de la sociedad cívica
mundial reforzó el de las personas de países pequeños
y pobres en las negociaciones, en sus naciones y en las negociaciones
oficiales.
Contribuciones
al Resultado Final
Los grupos y
los individuos de la sociedad cívica mundial que estaban
interesados en el TPI incluyeron abogados, activistas de los derechos
humanos, grupos feministas, grupos pacifistas y grupos religiosos
de todo el mundo. Varias características del Estatuto del
TPI quedaron influenciados o decididas gracias al papel de los activistas
de la sociedad cívica mundial.
El borrador
original de la Comisión de Derecho Internacional que fue
la base de las negociaciones del TPI incluyó sólo
dos maneras por las cuales se podría iniciar una investigación.
Miembros de los Estados podrían presentar una queja, alegando
que se ha cometido un crimen, o el Consejo de Seguridad de la ONU
podría referir un caso a la Corte. A diferencia de los sistemas
de derecho penal nacionales, el fiscal del Tribunal no puede instituir
investigaciones. El procedimiento de las quejas de los Estados ya
había demostrado ser una opción muerta en varios tratados
de derechos humanos. La ruta del Consejo de Seguridad era un obstáculo
incluso mayor, y hubiera paralizado o politizado al Tribunal, ya
que hubiera podido realizar sólo pesquisas sancionadas por
los cinco miembros permanentes. Por lo tanto, las ONG y los individuos
miembros de la Coalición por el TPI estaban unidos en su
insistencia en una tercera opción: el fiscal debía
estar capacitado para instruir sus propios procesos. De hecho, esta
independencia del fiscal fue el tema más importante de la
agenda de la Coalición y de muchas de las organizaciones
que representaba.
Ya he descrito
en detalle las estrategias y las acciones emprendidas por el CICC
para lograr que se instituyera la figura de un fiscal independiente.
Mientras que es imposible decir con certeza que fue la campaña
de la sociedad cívica la que inclinó la balanza en
favor del fiscal independiente, ésta es la profunda creencia
de muchos activistas, y compartida por algunos delegados estatales,
incluyendo el argentino, quien coordinó esta parte de las
negociaciones, y el jefe de la representación holandesa,
quien lo calificó como “el punto más importante
en el que las ONG tuvieron éxito”.
Otro punto de
atención para los miembros de CICC fue la posición
de las víctimas y los testigos en el Tribunal. Tres grupos
miembros de la coalición, el sobresaliente Women’s
Caucus y el más pequeño Children’s Caucus y
el Grupo de Trabajo de Derechos de Víctimas trabajaron junto
con Redress, Human Rights Watch y la Asociación de Estudiantes
de Derecho Europeos, para mejorar la posición de los testigos
en los procesos del Tribunal. Todos trabajaron para garantizar mejor
protección para las víctimas, el derecho a testificar
en lugar de ser sólo instrumentos del fiscal, y el derecho
a ser compensados. De acuerdo con dos delegados estatales que más
tarde escribieron al respecto, estos grupos jugaron un papel vital
en la formulación de los artículos relevantes.
Un ensayo del
Movimiento Federalista Mundial resumió las posiciones estatales
y de las ONG sobre cómo se puede financiar la Corte, examinó
precedentes sobre otras cortes internacionales, e hizo una propuesta
concreta, subrayando que, pese a que puede parecer un tema de poca
preocupación en las negociaciones, el Tribunal no podría
funcionar exitosamente sin una financiación adecuada. Este
ensayo apareció más de un año antes de que
los Estados o la Secretaría de la ONU produjera cualquier
método de financiación, y su utilidad la comentaron
varios delegados de los Estados miembros. La sugerencia de que las
contribuciones estatales, de acuerdo con los estándares de
la ONU, podrían complementarse con fondos voluntarios a los
que podrían contribuir los Estados, individuos, ONG e incluso
corporaciones, formó la base de las cláusulas presentadas
más adelante sobre la financiación de la Corte.
Tomarse
los Crímenes Sexuales Seriamente
 |
Zineta
Fazlic junto a su hija Halida, de 9 años, en su hogar
de Kljuc, Bosnia-Herzegonina, el 17 de agosto, 2000. Zineta
Fazlic fue violada durante la guerra de Bosnia por 15 vecinos
serbios quienes la golpearon y la dejaron inconsciente delante
de su hijo de 6 años Halid. Foto de © Jerome Delay
| AP Photo |
Una
de las contribuciones más controvertidas de la sociedad cívica
mundial tuvo que ver con los aspectos de género del Estatuto.
En este caso, a diferencia de muchos otros, los grupos de la sociedad
cívica se encontraron defendiendo puntos de vista opuestos.
El Women’s Caucus for Gender Justice (Grupo de Mujeres
para la Justicia de Género) se formó en 1997 gracias
a la iniciativa de un pequeño equipo de activistas de derechos
de la mujer para mejorar el borrador inicial del TPI, el cual no
había prestado atención explícita a las dimensiones
de género de ninguna de las áreas legales cubiertas
por el Estatuto. Pronto se convirtió en una coalición
dentro de otra coalición con más de 300 miembros para
cuando se celebró la Conferencia de Roma. Sus temas incluyeron
la definición de género, una referencia al género
en una cláusula general no discriminatoria, una dimensión
de género a la definición de esclavitud, la inclusión
del procesamiento basado en el género como componente de
crímenes contra la humanidad, y la protección y el
tratamiento de las víctimas y los testigos en función
de su género. Todas estos temas llegaron a estar reflejados
en el Estatuto final de manera que satisfizo parcial o totalmente
al Women’s Caucus. Su meta más controvertida
fue la adopción de un subpárrafo sobre “crímenes
de género específicos” en la definición
de crímenes del Estatuto, el cual incluyó “el
embarazo forzado”: una práctica que había ocurrido
como parte de una ofensiva de limpieza étnica en la guerra
de Bosnia, en la que se violaba a mujeres se las mantenía
confinadas para obligarlas a completar la gestación del bebé.
Los
grupos pro familia como REAL Women of Canada objetaron
la inclusión del “embarazo forzado” como crimen
de guerra, argumentando que el término había sido
usado por la Unión de Libertades Cívicas Americana
de Estados Unidos en un juicio definiéndolo como “forzar
a mujeres a continuar el embarazo contra su voluntad con el propósito
de servir el interés declarado por el Estado de preservar
la vida humana no nacida”, por ejemplo, describir una ley
o regulación antiabortista. Estos grupos también se
opusieron generalmente al uso del término “género”
en el Estatuto, basándose en la idea de que podría
“ofrecer protección a otros géneros”,
como homosexuales, lesbianas, bisexuales, transexuales, etc.
Ambos
grupos tenían aliados entre los Estados. Los delegados negociadores
adoptaron un subpárrafo separado sobre crímenes específicos
al género, incluidos “la violación, la esclavitud
sexual, la prostitución forzada, la esterilización
forzada y otras violencias o abusos sexuales de género”,
los cuales siguieron exactamente el texto de la propuesta del Women’s
Caucus. La parte del embarazo forzado de esta cláusula
se convirtió en el tema de género más contencioso
en Roma. Sin embargo, el que se mantuviera, pese a la oposición
del Vaticano y los Estados árabes, probablemente se debió
más a la decidida defensa de Bosnia, la cual poseía
la autoridad moral en este sentido, y a la paciente y fuerte negociación
de Australia, que al empuje del Women’s Caucus.
Finalmente
se llegó a un compromiso que incluyó el embarazo forzado,
pero lo definió como “El confinamiento ilegal de una
mujer que ha sido embarazada forzosamente con la intención
de afectar la composición étnica de cualquier población
o para perpetrar otras violaciones graves contra el derecho internacional.
Esta definición no será interpretada de ninguna manera
que pueda afectar las leyes nacionales relacionadas con el embarazo”.
 |
Las ropas
de una joven que fue violada en un refugio para animales al
lado de la carretera cerca de Velika Krusha. La apariencia del
lugar sugiere que ella fue suspendida del techo y asesinada
después de ser violada. Al parecer fue violada por un
grupo de hombres que comían y dormían en un edificio
cercano. Muchos refugiados que escaparon de Kosovo durante los
bombardeos de la OTAN narraron historias de soldados serbios
que retiraron a mujeres jóvenes de convoyes de refugiados.
Foto © Gary Knight | VII Photo |
El
Debate sobre la Sociedad Cívica
Como
he dicho anteriormente, la idea de un tribunal penal internacional
se originó dentro de la sociedad cívica, incluyendo
a la Cruz Roja, uno de sus próceres. Más recientemente,
en el periodo 1995-1998, la participación de la sociedad
cívica mundial publicitó el hecho de que se estaba
negociando un TPI, fomentó el debate global, desarrolló
propuestas alternativas, fortaleció la participación
del Hemisferio Sur e hizo el proceso negociador mucho más
transparente para los observadores interesados. Esta participación
ayudó a generar una Corte que es independiente, sensible
a los temas de género, sensible a las necesidades de las
víctimas y adecuadamente financiada. Incluso así,
algunos, como Kenneth Anderson, temen y detestan la participación
de la sociedad cívica mundial, argumentando que “favorece
el internacionalismo” a costa de “la soberanía
democrática”.
Hay
dos vertientes de este argumento. El primero es que la participación
de la sociedad cívica es antidemocrática porque las
ONG (y por añadidura, los individuos que se inmiscuyen en
estos procesos en su nombre) no son electas. Pero la elaboración
de leyes internacionales nunca fue democrática. En cualquier
caso, se puede decir que es más democrático ahora
de lo que solía ser, ya que la mayoría de los Estados
ahora tienen elecciones multipartidarias, pero los diplomáticos
no son elegidos y los temas internacionales como el TPI no son exactamente
temas electorales en la mayoría de los países. Aún
así, existe una conexión tenue entre el electorado
y los diplomáticos que representan a sus países, pero
no hay tal conexión entre dichos electorados y los activistas
de la sociedad cívica. Este parece ser el argumento de los
oponentes a la sociedad cívica cuando se quejan de su naturaleza
“antidemocrática”.
Esta
es, sin embargo, una manera muy estricta y formalista de considerar
la democracia sólo como democracia representativa y el gobierno
de la mayoría. En teoría, el electorado de un país
en particular podría influenciar la posición de sus
delegados en negociaciones internacionales; en la práctica,
sabemos que no es así. Si yo tengo marcadas opiniones sobre
un tema, digamos sobre el Tribunal Penal Internacional, la manera
de hacer algo al respecto no es meramente votar sobre ello, lo cual
es muy improbable que marque diferencia alguna sobre mi tema favorito,
sino encontrar o unirse a una organización que comparta mis
puntos de vista y yo misma convertirme en una activista. Esto es
lo que ha logrado la sociedad cívica mundial: no la representación,
sino la participación. En la práctica, esta participación
todavía pertenece principalmente a un club exclusivo: los
miembros de la élite global que habla inglés, tiene
título universitario, está conectada a la Internet
y se puede permitir volar en avión. Para esta élite
es mucho más fácil participar que para otros. Estas
son fallas reales y muy graves de la sociedad cívica mundial,
y sus integrantes deberían trabajar duro para rectificarlas.
Pero quienes lamentan la supuesta pérdida de democracia en
la redacción del derecho internacional se equivocan de culpable.
El
verdadero problema que parecen tener no es sólo con el hecho
de que hay nuevos actores en la escena del derecho internacional,
sino con el hecho de que se está redactando más derecho
internacional que fomenta la supuesta pérdida de soberanía.
No hay duda alguna de que a la mayoría de los integrantes
de la sociedad cívica mundial, y en particular los activistas
de derechos humanos, les gusta dirigir el derecho internacional
hacia posiciones que limitan la autonomía del Estado para
imponer ciertos tipos de políticas sobre sus ciudadanos.
Kenneth
Anderson escribe que este punto de vista del mundo ”promociona,
recubierto de una agenda de derechos humanos y las leyes de la guerra,
ceder la soberanía, incluso la soberanía democrática,
como el acto más virtuoso que un estado puede realizar en
nombre de sus ciudadanos”. Creo exactamente eso: que la soberanía
absoluta de un Estado el algo muy peligroso, y que ceder parte de
ella es desde luego el regalo más virtuoso para sus ciudadanos.
En el siglo XX, decenas de millones de personas murieron a manos
de los representantes de sus propios gobiernos, y cientos de millones
han sido torturadas, robadas, desahuciadas o forzadas a pasar hambre.
Algunos de estos gobiernos también fueron democracias fallidas.
Ninguna institución internacional, pese a sus fracasos, jamás
ha hecho lo que los Estados han hecho a sus propios ciudadanos.
La
esencia del “proyecto ético” de la campaña
de CICC se puede describir usando la doctrina de George Scelle,
la cual defiende que, en la redacción del derecho internacional,
cada Estado tiene una función doble: defender sus propios
intereses nacionales y también el interés global,
o el interés de la humanidad. Fue el continuo reforzamiento
y ánimo del Estado, y las tendencias dentro de esos Estados,
hacia el interés global la contribución de la sociedad
cívica mundial al proceso del TPI. La sociedad cívica
mundial no puede forzar a los Estados a que se sometan a sus designios:
simplemente no tiene los medios. Pero puede ayudar a los Estados
a ver un interés encomiable más allá de la
inmunidad contra el derecho internacional que siempre aparentará
ser un beneficio más inmediato.
Los
Estados que han sufrido recientemente graves violaciones contra
los derechos humanos, como Nigeria, Serbia y Sierra Leona, han ratificado
el Estatuto del TPI. Accedieron a renunciar a una pequeña
pero esencial parte de sus soberanías para proteger a sus
futuros ciudadanos contra una situación posible en la que
como gobiernos pudieran ser de nuevo reticentes o incapaces de procesar
el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes
contra la humanidad cometidos por sus ciudadanos o en sus territorios.
Es lastimoso que una minoría de grandes y poderosos Estados,
incluidos China, India y Estados Unidos, no estén todavía
preparados para aceptar esta póliza de seguros de la comunidad
internacional para sus propios futuros. Pero de la misma manera
que la Cruz Roja continuó creando reglas de la guerra después
de que su primer tratado fuera ampliamente ignorado, la sociedad
cívica mundial tiene que continuar tratando de convencer
a estos Estados con la única arma a su disposición:
el uso de la razón.
Marlies
Glasius es investigadora del Centro de Estudios de la Gobernabilidad
Global de la Facultad de Economía y Ciencias Sociales de
Londres. También es gerente editorial del Global
Civil Society Yearbook.
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