El establecimiento del Tribunal Penal Internacional es en muchos aspectos un paso profundamente innovador, incluso revolucionario, el cual debe observarse en su contexto apropiado: la visión emergente de la comunidad internacional.

Jean Paul Akayesu es conducido al tribunal de los crímenes de la guerra de Rwanda en Arusha, Tanzania. El acusado fue declarado culpable de genocidio por el papel que jugó en las masacres de tutsis de 1994. El tribunal fue un importante precedente del Tribunal Penal Internacional. Foto © Anthony Njuguna | Reuters 1998

Está ampliamente aceptado que existen dos modelos de relaciones legales internacionales: una tradicional, que podríamos llamar “grotiana”, debido al académico holandés del siglo XVII Hugo Grotious, y un modelo nuevo que podríamos llamar “kantiano”. (Las descripciones son, por supuesto, minimizadoras, pero mantienen la tradición de categorías usadas por politólogos.) Estos dos modelos están actualmente compitiendo por supremacía en la comunidad internacional.

Un Sistema Basado en Estados

El modelo grotiano se basa en varios conceptos generales. El primero es que los Estados son los actores exclusivos, o casi exclusivos, de la escena internacional. Estas entidades abstractas, a menudo de gran envergadura, engloban y articulan sus propios intereses particulares — los cuales no son necesariamente los mismos de los individuos en cuyo nombre deben actuar: son los Estados los interlocutores de los asuntos internacionales. El segundo concepto es que el respeto de la soberanía estatal es el elemento crucial de todas las relaciones internacionales. El tercero es el concepto de reciprocidad: la idea de que todas las relaciones interestatales están basadas en el interés propio principalmente para promocionar sus intereses reconciliándolos con los de cualquier otro Estado con el que quieran relacionarse.

Sólo cuando el interés de muchos Estados coincida podrán surgir estándares legales generales — es decir, estándares aplicables a todos los Estados. Ejemplos de estas reglas generales son las que gobiernan las relaciones diplomáticas o consulares, los tratados internacionales, la libertad en alta mar, la plataforma continental, la piratería, etc. Ya que los intereses conflictivos de los Estados han hecho imposible establecer instituciones en las que se confiera las tres funciones tradicionales que cada Estado cumple dentro de su propio sistema legal nacional (la legislación, la resolución judicial de disputas y la puesta en práctica de estándares legales), la renuncia de estas funciones queda a cargo de cada miembro de la comunidad internacional.

Consecuentemente, el unilateralismo prevalece. Es la responsabilidad de cada Estado decidir cuándo está interesado en establecer nuevos estándares legales, cómo se propone resolver sus disputas con otros Estados y si hacer uso de la fuerza para asegurarse de que sus intereses queden protegidos.

El Nuevo Modelo de la Comunidad Internacional

El modelo kantiano, en cambio, depende de un conjunto de presunciones muy distintas. Primero tenemos el concepto de que aunque los Estados siguen siendo los principales actores de la escena internacional, los individuos son, y deberían serlo aún más, el centro de las relaciones internacionales: los Estados deben principalmente actuar como sus representantes. En el pasado, los individuos podían establecer contactos sólo a través de los Estados, al igual que con las relaciones interestatales. Ahora se han convertido (al menos parcialmente) en sujetos de tratos internacionales por derecho propio, con creciente influencia en cómo se realizan estos tratos.

La segunda característica del modelo kantiano es la creencia en un conjunto de valores universales (paz, respeto por los derechos humanos, autodeterminación de los pueblos) que todos los miembros de la comunidad internacional tienen que respetar. En otras palabras, junto con intereses nacionales y relaciones recíprocas entre los Estados, también existen intereses y preocupaciones comunes que van más allá de cada nación individual y que unen a toda la humanidad. Efectivamente, la necesidad de reconocer estos intereses y preocupaciones comunes ha dado como resultado el concepto de las obligaciones y derechos comunitarios. Estas son obligaciones (por ejemplo, no atacar a otros Estados, no violar los derechos humanos fundamentales de los individuos, no oprimir a los pueblos) que cada Estado debe a otros Estados. De la misma manera, cada Estado tiene derecho a exigir que el resto de los Estados respeten estas obligaciones, y los valores básicos que deben salvaguardar, sin importar sus intereses nacionales particulares.

El surgimiento en la comunidad mundial de un conjunto de valores básicos que nadie puede despreciar ha resultado en el nacimiento, a un nivel sustancial, de un fenómeno que ha sido común en todos los sistemas legales nacionales desde tiempo inmemorial: una jerarquía de estándares legales, por la cual varias reglas generales (conocidas como normas perentorias o jus cogens) son de tan capital importancia que a los Estados no se les permite ignorarlas en sus acciones nacionales.

De esto se desprende que los intereses públicos se están formando y que a menudo se imponen a intereses privados. También se desprende que el multilateralismo tiende a manifestarse. Los Estados ya no disfrutan de libertad sin límites para regular sus relaciones; las normas perentorias constituyen ahora un gran obstáculo para esa libertad. Incluso más significativo es que a los Estados no se les permite tomar decisiones unilaterales sobre cómo reaccionar contra supuestas violaciones de los estándares legales por parte de otros Estados. Tampoco, por añadidura, se les permite emplear medios de fuerza (por ejemplo, represalias armadas) para imponer el cumplimiento de esos estándares legales.

Coexistencia Incómoda

Este nuevo modelo kantiano se muestra gradualmente influyente, pero todavía no se ha establecido como un sistema sólido y coherente de relaciones internacionales. Viejos conceptos todavía se resisten y colocan trabas a estas nuevas ideas. La resistencia de las viejas instituciones legales, y de las ideologías y conceptos que las sustentan, combinadas con la debilidad del nuevo esquema, significa que los dos sistemas que he descrito coexisten incómodamente. Principalmente, todavía hace falta un mecanismo central legislativo y policial.

Es cierto que existen foros multilaterales donde los Estados pueden discutir y tratar de reconciliar sus disputas e intereses — pero éstos no llegan a ser instituciones centrales para la comunidad internacional. El intento de adjudicar a un ente central — el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — la labor de asegurar el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, a través del uso de la fuerza si es necesario, ha sido sólo un éxito parcial. Además, la proclamación de los derechos humanos no se ha visto complementado con la creación de una institución universal capaz de asegurarse de que los Estados cumplan con los estándares que se han comprometido a observar.

Tales mecanismos existen sólo a nivel regional (en Europa y América Latina) y son filtrados a través de sistemas legales nacionales. Por ejemplo, las decisiones de la Corte Europea de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos pueden ser activadas por individuos y sus decisiones son obligatorias de cumplir para los Estados signatarios; sin embargo, no producen resultados legales inmediatos ni directos en los sistemas legales nacionales de los miembros implicados. Las decisiones internacionales, aunque pueden ser promocionadas o iniciadas por individuos, no les afecta directamente, sino que se detienen al nivel del Estado.

En áreas distintas a los derechos humanos, se han proclamado derechos comunitarios, pero no se han establecido mecanismos institucionales para su implementación (un ejemplo es la protección internacional del derecho humanitario aplicable en tiempos de conflictos armados). La vindicación de los derechos comunitarios se ha dejado a los Estados individuales, de los cuales se espera que estén motivados por intereses comunitarios, pero desgraciadamente todavía tienden a estar motivados por intereses individuales y por lo tanto rechazan actuar basándose en valores universales.

También está claro que todavía son poderosos, aunque están surgiendo limitaciones, los mecanismos legales tradicionales diseñados para proteger a Estados soberanos del escrutinio exterior. Me refiero en este caso particular al concepto de la inmunidad de un Estado a la jurisdicción de tribunales internacionales, y al concepto de que los agentes del Estado que actúen en su capacidad oficial puedan no ser responsabilizados individualmente, en foros extranjeros o nacionales, por violaciones contra el derecho internacional que hayan cometido.

De esta manera, la comunidad internacional se encuentra en un periodo de transición, en el que los nuevos métodos deben competir con tradiciones bien asentadas. Es en este contexto que tenemos que apreciar la importancia del enorme potencial del Tribunal Penal Internacional.

Otorgar a los Individuos Su Debida Importancia

Los crímenes internacionales los cometen individuos, normalmente actuado en una capacidad oficial como agentes del Estado: líderes militares, soldados, oficiales de policía, ministros de gobierno, etc. Ya que no existe en el mundo ningún mecanismo central que ejecute la ley, y teniendo en cuenta que al menos las violaciones más ignominiosas contra el derecho internacional tienen que castigarse, del Tribunal Penal Internacional se espera que se asegure de que la comunidad internacional unida reaccione efectivamente contra dichos crímenes. La Corte tiene la potestad de responder no atacando a los Estados, sino enfrentándose con los individuos sospechosos de haber cometido esas violaciones. Por lo tanto, varios de los valores internacionales más importantes (como el respeto por los derechos humanos) quedan vindicados efectivamente, y de la misma manera, se mantienen los derechos comunitarios.

El Tribunal Penal Internacional está destinado a fomentar y hacer valer esas normas perentorias del derecho internacional que salvaguardan valores fundamentales como la dignidad humana, el respeto por la vida y la integridad física de las personas inocentes, y la protección de grupos, étnicos, religiosos o raciales. Asimismo, los individuos juegan el papel central que les beneficia: son individuos quienes delinquen, sufren los crímenes o los ven cometer, respectivamente. Los criminales y las víctimas adquieren así la importancia que les corresponde en la comunidad mundial.

En resumidas cuentas, el Tribunal Penal Internacional tiene el propósito de fomentar y hacer realidad el modelo kantiano moderno de la comunidad internacional. Sirve como articulación práctica y simbólica de ese plan, y como un poderoso impulso de la realización de su potencial. El propósito del tribunal es secundar la idea de que el uso de la fuerza debe reprimirse al máximo posible en las relaciones internacionales y nacionales; y la idea de que cuando los individuos recurren a la violencia que sea contraria a algún estándar legal fundamental de la comunidad mundial, tienen que rendir cuentas por sus crímenes.

Mientras que la comunidad internacional tradicional tiene como fundamento la idea de que los Estados sirvan sus propios intereses, el Tribunal Penal Internacional pretende presentar y articular los intereses públicos y colectivos que existen en reprimir las peores violaciones contra los estándares de comportamiento acordados.

Merece la pena recalcar que el Tribunal Penal Internacional está más avanzado que las Cortes de derechos humanos de Europa y del sistema interamericano, mencionados anteriormente. A diferencia de esas dos Cortes, el TPI es universal (o al menos potencialmente universal); además, rompe el velo de la personalidad del Estado, ya que se dirige directamente a individuos, ya sea como criminales, víctimas o testigos. Asimismo, el Estatuto del TPI ha apartado todas las inmunidades tradicionales (nacionales, internacionales, personales y funcionales) diseñadas para proteger a funcionarios estatales del escrutinio y procesamiento exteriores. Estos funcionarios están ahora abiertamente expuestos al análisis internacional más penetrante, el que ocurre en un tribunal internacional.

La combinación de la eliminación de inmunidades junto con la noción de las responsabilidades de los líderes (por las cuales las autoridades militares o civiles supremas de un Estado pueden ser responsabilizadas penalmente por crímenes perpetrados por sus subordinados, si impiden que esos crímenes sean evitados o reprimidos) marca el final de la impunidad tradicional. De hecho, es este paso innovador el que asusta a tantos Estados y les hace reticentes a ratificar el estatuto del tribunal.

El Equilibrio entre Nacional y Global

Otra característica significativa e innovadora de la Corte es que fue concebida como un instrumento para armonizar las justicias penales nacionales e internacionales (ésta es la primera vez que un tribunal penal internacional ha sido establecido de esta manera, aunque las cortes de derechos humanos internacionales ya existentes son similarmente “subsidiarias” de tribunales nacionales). El procesamiento y castigo de ofensas graves contra la dignidad humana siguen siendo potestad de los estados nacionales o territoriales. La territorialidad y la nacionalidad siguen siendo conceptos centrales en la comunidad internacional, aunque, pese a todos sus méritos, reflejan valores viejos: los vínculos de sangre y territorio.

No obstante, el establecimiento del Tribunal Penal Internacional proclama que cuando fracasan los mecanismos territoriales y nacionales, es la comunidad internacional al unísono la que tiene que actuar — a través de un cuerpo judicial central, el TPI. La Corte no es un sustituto de las instituciones penales nacionales activas y efectivas. Por el contrario, su propósito es constituir un poderoso incentivo para que las cortes nacionales instituyan procedimientos contra supuestos criminales. El TPI sólo actúa cuando esas cortes nacionales son incapaces de hacerlo.

De esta manera, el TPI toma un paso decisivo hacia la realización de una nueva visión de la comunidad mundial. Muestra que los intereses económicos egoístas, el nacionalismo y la formulación unilateral de los intereses de cada uno — o las maneras individuales de interpretar y promocionar el cumplimiento de estándares internacionales — ya no son las características definitorias de las relaciones internacionales en la comunidad mundial. Mientras que aquellas son significativas, no menos cruciales son el papel de los valores universales y la necesidad de imponer respeto por ellos a través de un cuerpo capaz de administrar justicia imparcialmente, en nombre de toda la comunidad.

La Manera Más Efectiva de Luchar contra las Atrocidades

Sería ingenuo, sin embargo, pensar que el establecimiento del Tribunal Penal Internacional vaya a poner fin a la criminalidad internacional. La comunidad mundial no va a convertirse en un camino de rosas por orden judicial. Por un lado, algunas naciones orientadas a la soberanía siguen manteniendo su influencia, como se discute anteriormente. Por otro, esta nueva institución internacional necesitará el apoyo y cooperación de otras entidades, principalmente, de los Estados, los mismos que ocasionalmente está destinada a suplantar.

Basta con prestar atención a una sola característica del funcionamiento de la Corte. La institución debe administrar justicia por crímenes horrendos cuando las autoridades estatales competentes son “reacias o incapaces” de procesar esos crímenes. Es decir, antes de pronunciarse sobre un caso, la Corte debe primero establecer que el Estado que se supone que debe dirimir con la situación desprecia la justicia o es incapaz de administrarla. En otras palabras, el TPI debe hacer primero un juicio negativo del Estado en cuestión. ¿Hasta qué punto estaría ese Estado dispuesto a cooperar ofreciendo pruebas, ejecutando búsquedas o decomisos, arrestando sospechosos, etc.? Este es sólo uno de los obstáculos que encontrará la Corte.

En una fragmentada y dividida comunidad mundial, es lógico y consistente asignar primero de todo a las Cortes nacionales de los Estados el poder (y el deber) de juzgar y castigar a las personas responsables de violaciones intolerables de los valores internacionales acordados. Sin embargo, al realizar este deber, los tribunales nacionales deben actuar como “órganos de la comunidad mundial”. Es decir, deben operar no en nombre de sus propias autoridades sino en nombre de toda la comunidad internacional. En efecto, recurrir a las cortes nacionales no está libre de deficiencias, aunque sea sólo porque estas entidades a menudo tienden a proteger a agentes nacionales estatales responsables de crímenes graves. Similarmente, otros medios disponibles para reaccionar a atrocidades y graves violaciones de los derechos humanos — Comisiones de la Verdad y Reconciliación, tribunales penales internacionales o Cortes “internacionalizadas” — están lejos de ofrecer una respuesta definitiva a los innumerables problemas de la justicia internacional. La verdad es que ninguna de estas opciones carece de taras.

Probablemente la mejor respuesta a las atrocidades reside en una combinación prudente y bien pensada de varias opciones, que no sean vistas como alternativas sino como una reacción conjunta al horrendo sufrimiento que estamos obligados a presenciar cada día, con un profundo sentido de indignación. No olvidemos que el derecho penal internacional es una rama del derecho que, más que ninguna otra, trata con los fracasos humanos, la perversión humana, la agresividad humana. Trata con los rincones más oscuros de nuestra naturaleza. También se desenvuelve en cómo las sociedades se organizan para combatir la violencia y el sadismo tanto como sea posible. Obviamente, dada la magnitud de esta tarea, ninguna respuesta individual puede ser suficiente. En lugar de ello, hace falta una amplia gama de respuestas, cada una de ellas diseñada para circunstancias específicas, para combatir efectivamente la criminalidad internacional.

Antonio Cassesse fue el primer Presidente del Tribunal Penal Internacional de la ex Yugoslavia. Es catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Florencia y Editor en Jefe del Journal of International Criminal Justice.