El establecimiento del Tribunal Penal Internacional es en muchos
aspectos un paso profundamente innovador, incluso revolucionario,
el cual debe observarse en su contexto apropiado: la visión
emergente de la comunidad internacional.
 |
Jean
Paul Akayesu es conducido al tribunal de los crímenes
de la guerra de Rwanda en Arusha, Tanzania. El acusado fue
declarado culpable de genocidio por el papel que jugó
en las masacres de tutsis de 1994. El tribunal fue un importante
precedente del Tribunal Penal Internacional. Foto © Anthony
Njuguna | Reuters 1998 |
Está
ampliamente aceptado que existen dos modelos de relaciones legales
internacionales: una tradicional, que podríamos llamar
“grotiana”, debido al académico holandés
del siglo XVII Hugo Grotious, y un modelo nuevo que podríamos
llamar “kantiano”. (Las descripciones son, por supuesto,
minimizadoras, pero mantienen la tradición de categorías
usadas por politólogos.) Estos dos modelos están
actualmente compitiendo por supremacía en la comunidad
internacional.
Un
Sistema Basado en Estados
El
modelo grotiano se basa en varios conceptos generales. El primero
es que los Estados son los actores exclusivos, o casi exclusivos,
de la escena internacional. Estas entidades abstractas, a menudo
de gran envergadura, engloban y articulan sus propios intereses
particulares — los cuales no son necesariamente los mismos
de los individuos en cuyo nombre deben actuar: son los Estados
los interlocutores de los asuntos internacionales. El segundo
concepto es que el respeto de la soberanía estatal es el
elemento crucial de todas las relaciones internacionales. El tercero
es el concepto de reciprocidad: la idea de que todas las relaciones
interestatales están basadas en el interés propio
principalmente para promocionar sus intereses reconciliándolos
con los de cualquier otro Estado con el que quieran relacionarse.
Sólo
cuando el interés de muchos Estados coincida podrán
surgir estándares legales generales — es decir, estándares
aplicables a todos los Estados. Ejemplos de estas reglas generales
son las que gobiernan las relaciones diplomáticas o consulares,
los tratados internacionales, la libertad en alta mar, la plataforma
continental, la piratería, etc. Ya que los intereses conflictivos
de los Estados han hecho imposible establecer instituciones en
las que se confiera las tres funciones tradicionales que cada
Estado cumple dentro de su propio sistema legal nacional (la legislación,
la resolución judicial de disputas y la puesta en práctica
de estándares legales), la renuncia de estas funciones
queda a cargo de cada miembro de la comunidad internacional.
Consecuentemente,
el unilateralismo prevalece. Es la responsabilidad de cada Estado
decidir cuándo está interesado en establecer nuevos
estándares legales, cómo se propone resolver sus
disputas con otros Estados y si hacer uso de la fuerza para asegurarse
de que sus intereses queden protegidos.
El
Nuevo Modelo de la Comunidad Internacional
El
modelo kantiano, en cambio, depende de un conjunto de presunciones
muy distintas. Primero tenemos el concepto de que aunque los Estados
siguen siendo los principales actores de la escena internacional,
los individuos son, y deberían serlo aún más,
el centro de las relaciones internacionales: los Estados deben
principalmente actuar como sus representantes. En el pasado, los
individuos podían establecer contactos sólo a través
de los Estados, al igual que con las relaciones interestatales.
Ahora se han convertido (al menos parcialmente) en sujetos de
tratos internacionales por derecho propio, con creciente influencia
en cómo se realizan estos tratos.
La
segunda característica del modelo kantiano es la creencia
en un conjunto de valores universales (paz, respeto por los derechos
humanos, autodeterminación de los pueblos) que todos los
miembros de la comunidad internacional tienen que respetar. En
otras palabras, junto con intereses nacionales y relaciones recíprocas
entre los Estados, también existen intereses y preocupaciones
comunes que van más allá de cada nación individual
y que unen a toda la humanidad. Efectivamente, la necesidad de
reconocer estos intereses y preocupaciones comunes ha dado como
resultado el concepto de las obligaciones y derechos comunitarios.
Estas son obligaciones (por ejemplo, no atacar a otros Estados,
no violar los derechos humanos fundamentales de los individuos,
no oprimir a los pueblos) que cada Estado debe a otros Estados.
De la misma manera, cada Estado tiene derecho a exigir que el
resto de los Estados respeten estas obligaciones, y los valores
básicos que deben salvaguardar, sin importar sus intereses
nacionales particulares.
El
surgimiento en la comunidad mundial de un conjunto de valores
básicos que nadie puede despreciar ha resultado en el nacimiento,
a un nivel sustancial, de un fenómeno que ha sido común
en todos los sistemas legales nacionales desde tiempo inmemorial:
una jerarquía de estándares legales, por la cual
varias reglas generales (conocidas como normas perentorias o jus
cogens) son de tan capital importancia que a los Estados
no se les permite ignorarlas en sus acciones nacionales.
De
esto se desprende que los intereses públicos se están
formando y que a menudo se imponen a intereses privados. También
se desprende que el multilateralismo tiende a manifestarse. Los
Estados ya no disfrutan de libertad sin límites para regular
sus relaciones; las normas perentorias constituyen ahora un gran
obstáculo para esa libertad. Incluso más significativo
es que a los Estados no se les permite tomar decisiones unilaterales
sobre cómo reaccionar contra supuestas violaciones de los
estándares legales por parte de otros Estados. Tampoco,
por añadidura, se les permite emplear medios de fuerza
(por ejemplo, represalias armadas) para imponer el cumplimiento
de esos estándares legales.
Coexistencia
Incómoda
Este nuevo
modelo kantiano se muestra gradualmente influyente, pero todavía
no se ha establecido como un sistema sólido y coherente
de relaciones internacionales. Viejos conceptos todavía
se resisten y colocan trabas a estas nuevas ideas. La resistencia
de las viejas instituciones legales, y de las ideologías
y conceptos que las sustentan, combinadas con la debilidad del
nuevo esquema, significa que los dos sistemas que he descrito
coexisten incómodamente. Principalmente, todavía
hace falta un mecanismo central legislativo y policial.
Es
cierto que existen foros multilaterales donde los Estados pueden
discutir y tratar de reconciliar sus disputas e intereses —
pero éstos no llegan a ser instituciones centrales para
la comunidad internacional. El intento de adjudicar a un ente
central — el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
— la labor de asegurar el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales, a través del uso de la fuerza si es necesario,
ha sido sólo un éxito parcial. Además, la
proclamación de los derechos humanos no se ha visto complementado
con la creación de una institución universal capaz
de asegurarse de que los Estados cumplan con los estándares
que se han comprometido a observar.
Tales
mecanismos existen sólo a nivel regional (en Europa y América
Latina) y son filtrados a través de sistemas legales nacionales.
Por ejemplo, las decisiones de la Corte Europea de Derechos Humanos
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos pueden ser activadas
por individuos y sus decisiones son obligatorias de cumplir para
los Estados signatarios; sin embargo, no producen resultados legales
inmediatos ni directos en los sistemas legales nacionales de los
miembros implicados. Las decisiones internacionales, aunque pueden
ser promocionadas o iniciadas por individuos, no les afecta directamente,
sino que se detienen al nivel del Estado.
En
áreas distintas a los derechos humanos, se han proclamado
derechos comunitarios, pero no se han establecido mecanismos institucionales
para su implementación (un ejemplo es la protección
internacional del derecho humanitario aplicable en tiempos de
conflictos armados). La vindicación de los derechos comunitarios
se ha dejado a los Estados individuales, de los cuales se espera
que estén motivados por intereses comunitarios, pero desgraciadamente
todavía tienden a estar motivados por intereses individuales
y por lo tanto rechazan actuar basándose en valores universales.
También
está claro que todavía son poderosos, aunque están
surgiendo limitaciones, los mecanismos legales tradicionales diseñados
para proteger a Estados soberanos del escrutinio exterior. Me
refiero en este caso particular al concepto de la inmunidad de
un Estado a la jurisdicción de tribunales internacionales,
y al concepto de que los agentes del Estado que actúen
en su capacidad oficial puedan no ser responsabilizados individualmente,
en foros extranjeros o nacionales, por violaciones contra el derecho
internacional que hayan cometido.
De
esta manera, la comunidad internacional se encuentra en un periodo
de transición, en el que los nuevos métodos deben
competir con tradiciones bien asentadas. Es en este contexto que
tenemos que apreciar la importancia del enorme potencial del Tribunal
Penal Internacional.
Otorgar
a los Individuos Su Debida Importancia
Los
crímenes internacionales los cometen individuos, normalmente
actuado en una capacidad oficial como agentes del Estado: líderes
militares, soldados, oficiales de policía, ministros de
gobierno, etc. Ya que no existe en el mundo ningún mecanismo
central que ejecute la ley, y teniendo en cuenta que al menos
las violaciones más ignominiosas contra el derecho internacional
tienen que castigarse, del Tribunal Penal Internacional se espera
que se asegure de que la comunidad internacional unida reaccione
efectivamente contra dichos crímenes. La Corte tiene la
potestad de responder no atacando a los Estados, sino enfrentándose
con los individuos sospechosos de haber cometido esas violaciones.
Por lo tanto, varios de los valores internacionales más
importantes (como el respeto por los derechos humanos) quedan
vindicados efectivamente, y de la misma manera, se mantienen los
derechos comunitarios.
El
Tribunal Penal Internacional está destinado a fomentar
y hacer valer esas normas perentorias del derecho internacional
que salvaguardan valores fundamentales como la dignidad humana,
el respeto por la vida y la integridad física de las personas
inocentes, y la protección de grupos, étnicos, religiosos
o raciales. Asimismo, los individuos juegan el papel central que
les beneficia: son individuos quienes delinquen, sufren los crímenes
o los ven cometer, respectivamente. Los criminales y las víctimas
adquieren así la importancia que les corresponde en la
comunidad mundial.
En
resumidas cuentas, el Tribunal Penal Internacional tiene el propósito
de fomentar y hacer realidad el modelo kantiano moderno de la
comunidad internacional. Sirve como articulación práctica
y simbólica de ese plan, y como un poderoso impulso de
la realización de su potencial. El propósito del
tribunal es secundar la idea de que el uso de la fuerza debe reprimirse
al máximo posible en las relaciones internacionales y nacionales;
y la idea de que cuando los individuos recurren a la violencia
que sea contraria a algún estándar legal fundamental
de la comunidad mundial, tienen que rendir cuentas por sus crímenes.
Mientras
que la comunidad internacional tradicional tiene como fundamento
la idea de que los Estados sirvan sus propios intereses, el Tribunal
Penal Internacional pretende presentar y articular los intereses
públicos y colectivos que existen en reprimir las peores
violaciones contra los estándares de comportamiento acordados.
Merece
la pena recalcar que el Tribunal Penal Internacional está
más avanzado que las Cortes de derechos humanos de Europa
y del sistema interamericano, mencionados anteriormente. A diferencia
de esas dos Cortes, el TPI es universal (o al menos potencialmente
universal); además, rompe el velo de la personalidad del
Estado, ya que se dirige directamente a individuos, ya sea como
criminales, víctimas o testigos. Asimismo, el Estatuto
del TPI ha apartado todas las inmunidades tradicionales (nacionales,
internacionales, personales y funcionales) diseñadas para
proteger a funcionarios estatales del escrutinio y procesamiento
exteriores. Estos funcionarios están ahora abiertamente
expuestos al análisis internacional más penetrante,
el que ocurre en un tribunal internacional.
La
combinación de la eliminación de inmunidades junto
con la noción de las responsabilidades de los líderes
(por las cuales las autoridades militares o civiles supremas de
un Estado pueden ser responsabilizadas penalmente por crímenes
perpetrados por sus subordinados, si impiden que esos crímenes
sean evitados o reprimidos) marca el final de la impunidad tradicional.
De hecho, es este paso innovador el que asusta a tantos Estados
y les hace reticentes a ratificar el estatuto del tribunal.
El
Equilibrio entre Nacional y Global
Otra
característica significativa e innovadora de la Corte es
que fue concebida como un instrumento para armonizar las justicias
penales nacionales e internacionales (ésta es la primera
vez que un tribunal penal internacional ha sido establecido de
esta manera, aunque las cortes de derechos humanos internacionales
ya existentes son similarmente “subsidiarias” de tribunales
nacionales). El procesamiento y castigo de ofensas graves contra
la dignidad humana siguen siendo potestad de los estados nacionales
o territoriales. La territorialidad y la nacionalidad siguen siendo
conceptos centrales en la comunidad internacional, aunque, pese
a todos sus méritos, reflejan valores viejos: los vínculos
de sangre y territorio.
No
obstante, el establecimiento del Tribunal Penal Internacional
proclama que cuando fracasan los mecanismos territoriales y nacionales,
es la comunidad internacional al unísono la que tiene que
actuar — a través de un cuerpo judicial central,
el TPI. La Corte no es un sustituto de las instituciones penales
nacionales activas y efectivas. Por el contrario, su propósito
es constituir un poderoso incentivo para que las cortes nacionales
instituyan procedimientos contra supuestos criminales. El TPI
sólo actúa cuando esas cortes nacionales son incapaces
de hacerlo.
De
esta manera, el TPI toma un paso decisivo hacia la realización
de una nueva visión de la comunidad mundial. Muestra que
los intereses económicos egoístas, el nacionalismo
y la formulación unilateral de los intereses de cada uno
— o las maneras individuales de interpretar y promocionar
el cumplimiento de estándares internacionales — ya
no son las características definitorias de las relaciones
internacionales en la comunidad mundial. Mientras que aquellas
son significativas, no menos cruciales son el papel de los valores
universales y la necesidad de imponer respeto por ellos a través
de un cuerpo capaz de administrar justicia imparcialmente, en
nombre de toda la comunidad.
La
Manera Más Efectiva de Luchar contra las Atrocidades
Sería
ingenuo, sin embargo, pensar que el establecimiento del Tribunal
Penal Internacional vaya a poner fin a la criminalidad internacional.
La comunidad mundial no va a convertirse en un camino de rosas
por orden judicial. Por un lado, algunas naciones orientadas a
la soberanía siguen manteniendo su influencia, como se
discute anteriormente. Por otro, esta nueva institución
internacional necesitará el apoyo y cooperación
de otras entidades, principalmente, de los Estados, los mismos
que ocasionalmente está destinada a suplantar.
Basta
con prestar atención a una sola característica del
funcionamiento de la Corte. La institución debe administrar
justicia por crímenes horrendos cuando las autoridades
estatales competentes son “reacias o incapaces” de
procesar esos crímenes. Es decir, antes de pronunciarse
sobre un caso, la Corte debe primero establecer que el Estado
que se supone que debe dirimir con la situación desprecia
la justicia o es incapaz de administrarla. En otras palabras,
el TPI debe hacer primero un juicio negativo del Estado en cuestión.
¿Hasta qué punto estaría ese Estado dispuesto
a cooperar ofreciendo pruebas, ejecutando búsquedas o decomisos,
arrestando sospechosos, etc.? Este es sólo uno de los obstáculos
que encontrará la Corte.
En
una fragmentada y dividida comunidad mundial, es lógico
y consistente asignar primero de todo a las Cortes nacionales
de los Estados el poder (y el deber) de juzgar y castigar a las
personas responsables de violaciones intolerables de los valores
internacionales acordados. Sin embargo, al realizar este deber,
los tribunales nacionales deben actuar como “órganos
de la comunidad mundial”. Es decir, deben operar no en nombre
de sus propias autoridades sino en nombre de toda la comunidad
internacional. En efecto, recurrir a las cortes nacionales no
está libre de deficiencias, aunque sea sólo porque
estas entidades a menudo tienden a proteger a agentes nacionales
estatales responsables de crímenes graves. Similarmente,
otros medios disponibles para reaccionar a atrocidades y graves
violaciones de los derechos humanos — Comisiones de la Verdad
y Reconciliación, tribunales penales internacionales o
Cortes “internacionalizadas” — están
lejos de ofrecer una respuesta definitiva a los innumerables problemas
de la justicia internacional. La verdad es que ninguna de estas
opciones carece de taras.
Probablemente
la mejor respuesta a las atrocidades reside en una combinación
prudente y bien pensada de varias opciones, que no sean vistas
como alternativas sino como una reacción conjunta al horrendo
sufrimiento que estamos obligados a presenciar cada día,
con un profundo sentido de indignación. No olvidemos que
el derecho penal internacional es una rama del derecho que, más
que ninguna otra, trata con los fracasos humanos, la perversión
humana, la agresividad humana. Trata con los rincones más
oscuros de nuestra naturaleza. También se desenvuelve en
cómo las sociedades se organizan para combatir la violencia
y el sadismo tanto como sea posible. Obviamente, dada la magnitud
de esta tarea, ninguna respuesta individual puede ser suficiente.
En lugar de ello, hace falta una amplia gama de respuestas, cada
una de ellas diseñada para circunstancias específicas,
para combatir efectivamente la criminalidad internacional.
Antonio
Cassesse fue el primer Presidente del Tribunal Penal Internacional
de la ex Yugoslavia. Es catedrático de Derecho Internacional
de la Universidad de Florencia y Editor en Jefe del Journal of
International Criminal Justice.